передплата Українською | In English

№8, квітень 2009

Гальмуючи чуму ХХI століття

Поділитися:

Роль міжнародних організацій у політиці охорони громадського здоров’я на прикладі протидії епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні

ВІЛ/СНІД – світова проблема, яка має медичний, соціальний, правовий, економічний і психологічний виміри. Вона стала перевіркою на людяність і терпимість, фактично тим глобальним викликом, що визначає рівень нашої цивілізації. Відтак чимало міжнародних організацій, котрих уважають глобальними суб’єктами політики охорони громадського здоров’я [14], долучилися до пошуків ефективної відповіді на епідемію ВІЛ у національних державах. Сталося це й в Україні, де згадані організації не завжди знаходять підтримку та розуміння серед політикуму й населення. Така ситуація зумовлює потребу осмислення уроків участі міжнародних організацій у політиці охорони громадського здоров’я в Україні.

Яким чином міжнародні структури беруть участь у протидії епідемії ВІЛ/CНІДу в Україні, що розглядається як один із пріоритетів політики охорони громадського здоров’я? Ця cтаття ґрунтується на результатах міжнародного проекту «Дослідження впливу глобальних ініціатив у сфері ВІЛ/СНІДу на систему охорони здоров’я», зреалізованого за підтримки Інституту Відкритого Суспільства. Партнери проекту – Школа охорони здоров’я Національного університету «Києво-Могилянська академія», Лондонська Школа гігієни та тропічної медицини, Ірландський Королівський коледж хірургів. Під час дослідження проінтерв’ювовано 139 стейкхолдерів – представників державних і міжнародних структур, регіональних управлінь держадміністрацій, потужних національних і регіональних НДО тощо – із Києва, Одеси та Львова.

Зупинімося передусім на діяльності Глобального Фонду для боротьби зі СНІДом, туберкульозом і малярією (далі – Глобальний Фонд) і його основних реципієнтів, тобто отримувачів фінансової допомоги.

2002 року Україна однією з перших країн світу подала заявку до Глобального Фонду про виділення коштів на організацію лікування, догляду й підтримки людей, котрі живуть з ВІЛ/СНІДом, і отримала 92 мільйони доларів на реалізацію програми «Подолання епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні». Програма мала чотири напрями: лікування, догляд і підтримка тих, хто живе з ВІЛ/СНІДом; розвиток профілактичних послуг, спрямованих на найуразливіші до вірусу групи населення; створення сприятливого оточення через інформаційно-освітні заходи й адвокацію; моніторинг та оцінка [9].

До 2004 року розпорядником коштів програми Глобального Фонду було Міністерство охорони здоров’я. Але через звинувачення МОЗ у зловживанні при розподілі фінансування грантодавець зупинив надання допомоги. За кілька місяців реципієнтом став міжнародний благодійний фонд «Міжнародний Альянс з ВІЛ/СНІД в Україні». Ця організація розподіляла фінансування через відкриті та закриті конкурси, постачала ліки й обладнання для СНІД-центрів та інших лікувальних закладів, активно підтримувала недержавні ВІЛ-сервісні організації.

Спільними зусиллями уряду України й інших зацікавлених сторін вдалося продовжити довготривале зовнішнє фінансування програм з протидії ВІЛ/СНІДу. Нова п’ятирічна програма «Підтримка з метою запобігання ВІЛ/СНІД, лікування та догляду для найуразливіших верств населення України» була ухвалена правлінням Глобального Фонду для фінансування з максимальним бюджетом (понад 151 млн. доларів США) на період від серпня 2007-го до липня 2012 року [12]. Основними реципієнтами цієї програми стали дві українські неурядові організації – Міжнародний Альянс з ВІЛ/СНІД в Україні та Всеукраїнська мережа людей, які живуть з ВІЛ/СНІД. Вони підписали грантові угоди на перший етап (2007–2009 рр.) із загальним бюджетом у 29,65 мільйона доларів США.

З-поміж пріоритетів нової програми: профілактика ВІЛ серед найуразливіших груп; забезпечення лікування пацієнтів з ВІЛ/СНІДом, туберкульозом і наркотичною залежністю. Ця програма потребує відповідного збільшення частки національного бюджету на протидію ВІЛ/СНІДу та постійної підтримки уряду задля впровадження доказових кращих практик.

Виняткова роль програми Глобального Фонду полягає в налагодженні системи лікування антиретровірусними препаратами, що подовжують життя ВІЛ-позитивних людей, перетворюючи хворобу зі смертельної на хронічну. Так, за сприяння Глобального Фонду на серпень 2008 року антиретровірусними препаратaми проліковано понад 5,6 тисячі осіб з майже 9 тисяч, котрі отримують таке лікування в Україні. Для порівняння: на початку 2004-го, коли не було міжнародного фінансування, лікування отримували лише 135 чоловік. Важливо, що Глобальний Фонд зобов’язав Українську державу з 1 жовтня 2008 року перевести пацієнтів, які отримують антиретровірусну терапію, на державне фінансування. За інформацією Комітету з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу й іншим соціально небезпечним хворобам, Міністерство охорони здоров’я нині має всі необхідні кошти для цілковитого забезпечення всіма необхідними препаратами пацієнтів і навіть у разі збільшення кількості останніх [3].

Однією з принципових умов надання гранту Глобального Фонду було впровадження в Україні замісної підтримувальної терапії, яка передбачає медико-соціальну реабілітацію наркозалежних із застосуванням замінників наркотиків. Нині 1100 осіб отримують таку терапію.

Нині в Україні робота з профілактики ВІЛ/СНІДу майже на 80 відсотків здійснюється за рахунок Глобального Фонду. Міжнародний Альянс із ВІЛ/СНІД в Україні прозвітував, що на початок 2008 року такими послугами було охоплено 140 555 споживачів ін’єкційних наркотиків (35% від оціночної кількості таких осіб в Україні), 21 330 жінок комерційного сексу (19% від оціночної кількості), 10 360 чоловіків, котрі мають секс з чоловіками (6% від оціночної кількості), 45 148 засуджених  (34% із 130 тис. ув’язнених) [6].

На думку опитаних стейкхолдерів, вплив Глобального Фонду на систему охорони здоров’я є неоднозначним. Частина респондентів вважала його позитивним і пов’язувала його з:

– упровадженням нових напрямів лікування (антиретровірусною терапією, замісною терапією);

– розвитком ресурсів і потенціалу медичних закладів і структур;

– зміною підходів до управління охороною здоров’я («Глобальний Фонд підштовхував до кращого менеджменту і МОЗ, і обласні управління охорони здоров’я. Зараз покращилася взаємодія, наприклад, Центрів СНІДу і неурядових організацій»);

– збільшенням прозорості системи охорони здоров’я.

Значна частина стейкхолдерів дотримувалися думки, що система охорони здоров’я України, побудована на старих принципах організації й фінансування медичних послуг (так звана модель Семашка), залишається інертною та не готовою до інновацій. Тому й не змогли дати позитивну оцінку впливу Глобального Фонду на систему охорони здоров’я. Кілька стейкхолдерів узагалі категорично заперечували можливості Глобального Фонду та його реципієнтів – недержавних організацій – покращити систему охорони здоров’я, в тому числі щодо процесів тендерних закупівель ліків, упровадження нових підходів у лікування тощо.

Викликає сумнів і майбутня життєздатність створених за підтримки Глобального Фонду ВІЛ-сервісних організацій України. Адже на сьогодні фінансова участь держави у заходах з протидії епідемії є мінімальною [1].

На зміст політики протидії епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні, вважають респонденти, визначальний вплив на нинішньому етапі справило впровадження Програми Глобального Фонду, яка продемонструвала нагальність, доцільність та ефективність нових підходів до організації послуг у системі охорони громадського здоров’я, виявила неузгодженості й дефіцити в нормативно-правовому регулюванні, стимулювала розробку нових стандартів і національних протоколів з урахуванням міжнародного досвіду. Зауважували респонденти й позитивний вплив на процес формування політики охорони здоров’я через залучення багатьох зацікавлених сторін до визначення пріоритетів, цілей і завдань чергової заявки України до Глобального Фонду («...до підготовки останньої заявки були задіяні чиновники всіх рівнів – від міністра і віце-прем’єра до найнижчих керівників у міністерстві і управліннях, виконавців, керівників громадських організацій. Тобто, власне, незважаючи на всі суперечки, Україна змогла мобілізуватися, чиновники змогли мобілізуватися і показати, що можна процес зробити прозорим»).

Важливий аспект впливу Глобального Фонду на політику охорони здоров’я в Україні – стимулювання до здійснення ґрунтовного моніторингу й оцінки впроваджуваних програм (така практика не надто поширена в державі загалом). Хоча нинішня система моніторингу й оцінки протидії епідемії ВІЛ/СНІДу далека від досконалої, але починаючи з 2004 року Міжнародний Альянс з ВІЛ/СНІД активно сприяв розробленню та впровадженню національних показників моніторингу й оцінки протидії епідемії ВІЛ/СНІДу, затверджених зрештою постановою Кабінету Міністрів України [7]. За фінансової та методологічної підтримки Альянсу проводилися регулярні поведінкові й епідеміологічні дослідження, які дають змогу оцінити ефективність політики.

Позитивна оцінка респондентами впровадження Програми Глобального Фонду збіглася з доволі схвальними коментарями щодо цієї програми, висловленими в Національному звіті з виконання рішень Декларації про відданість справі боротьби із ВІЛ/СНІДом за січень 2006 – грудень 2007 року [5], а також комплексною зовнішньою оцінкою національних заходів з протидії епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні [4], проведеною за ініціативою ВООЗ та Агентства США з міжнародного розвитку (ЮСЕЙД).

До найбільших в Україні програм, спрямованих на протидію епідемії ВІЛ/СНІДу, зараховують також позику Світового Банку для реалізації проекту «Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІДом в Україні». Рішення про отримання цієї позики було схвалено Верховною Радою України 2003 року [2]. Реалізація проекту розпочалася 2003 року. Передбачалося, що до кінця 2007-го уряд України (МОЗ і Державний департамент з виконання покарань зокрема) освоїть 60 мільйонів доларів (іще 17 мільйонів – внесок самої України) на протидію туберкульозу та ВІЛ/СНІДу, зокрема, серед ув’язнених.

У квітні 2006 року Світовий Банк оголосив про замороження проекту через нездатність уряду розподілити кошти й утілити задумане. Програму було відновлено в листопаді 2006-го за умови, що Україна поліпшить управління проектом і пришвидшить його реалізацію. Виконання програми мало завершитися в середині 2008 року, проте продовжилося до кінця 2008-го. Але кошти фактично так і не було освоєно [13].

Чимало респондентів вважало, що Світовому Банку «ті програми, які планувалися, ... реалізувати не вдалося» і провина в цьому державних структур, відповідальних за проект («МОЗ практично завалило впровадження кредиту Світового Банку...»). З-поміж причин невдачі проекту Світового Банку респонденти назвали: обмежені можливості Міністерства охорони здоров’я управляти значними проектними коштами; вади української нормативної бази; корупційність і непрозорість державної системи охорони здоров’я; процедури надання допомоги, визначені власне Світовим Банком.

До протидії епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні долучаються також наднаціональні структури й міжнародні донорські організації. Досить активну позицію займають структури ООН – Всесвітня організація охорони здоров’я (ВООЗ), Спеціальна Агенція ООН з питань ВІЛ/СНІДу (ЮНЕЙДС), Дитячий Фонд ООН (ЮНІСЕФ), Програма розвитку ООН (ПРООН), Міжнародна організація праці (МОП) тощо, котрі виробили спільний план протидії поширенню ВІЛ в Україні на 2007–2010 роки [10]. Однак повноваження організацій ООН переплітаються й почасти дублюються. І це за відносно незначного та короткотривалого фінансуванні заходів із протидії ВІЛ/СНІДу, за проблем загальної координації діяльності структур ООН, слабкої відповідності їх пріоритетів національним програмам і програмам інших міжнародних організацій [11].

Важливим досягненням організацій ООН можна вважати схвалення Україною Дорожньої карти щодо розширення універсального доступу до профілактики ВІЛ/СНІДу, лікування, догляду та підтримки в Україні до 2010 року. Карта розроблена спільними зусиллями МОЗ та ЮНЕЙДС у квітні 2006-го. Однак декотрі опитані досить критичні по відношенню до практики реалізації цього документу: «Универсального доступа нет – это ... миф. Миф, которым отчитываются организации, которые получают за это деньги. Столько всяких посредников реализации глобальных инициатив. На самом деле, на жизнь простого человека, у которого есть ВИЧ, или членов семьи – эти инициативы не влияют».

До інших глобальних ініціатив у сфері ВІЛ/СНІДу, які реалізуються в Україні, можна віднести також діяльність ЮСЕЙД в Україні, МБФ «Відродження», міжнародної організації «Трансатлантичні партнери проти СНІДу», Фонду Клінтона «Ініціатива з протидії ВІЛ/СНІД», СНІД-Фонду Елтона Джона, SIDA (проект Шведського Агентства міжнародного розвитку в Центральній і Східній Європі), Інституту відкритого суспільства, Національного комітету Товариства червоного хреста в Україні та інших. Ці міжнародні організації долучалися до надання матеріально-технічної допомоги, запобігання передавання ВІЛ від матері до дитини, створення ресурсних центрів й інформаційно-профілактичної роботи серед молоді тощо.

Попри впровадження в Україні програм протидії епідемії, фінансованих переважно міжнародними донорами, упродовж останніх п’яти років спостерігається зростання інфікування ВІЛ і діагностування СНІДу. Лише 2007 року дещо зменшився приріст нових випадків СНІДу та смертності від нього. Наразі швидкого результату від впровадження програм важко очікувати, бо вони мають відтермінований у часі ефект. До того ж наявність послуг і зменшення рівня дискримінації ВІЛ-позитивних призводять до того, що дедалі більше людей проходять тестування на ВІЛ-інфекцію (відповідно, зростає кількість тих, у кого виявляють вірус). Воднораз респонденти наголошували, що якби не було міжнародної допомоги, «то взагалі не відомо, якою була б ситуація, може б, тоді не два чи п’ять міст були в генералізованій стадії, а вся Україна»; «Глобальний Фонд не брав на себе зобов’язань подолати епідемію в Україні, він обіцяв показати, яким чином можна рухатися, щоб це зробити». Ці думки стейкхолдерів цілком збігаються з позицією науковців, котрі наголошують: участь у формуванні політики міжнародних організацій сприяє прийняттю загальних еталонів розв’язання проблем, не залежних від соціальних, культурних і політичних особливостей конкретної країни [8].

Узагальнюючи дані щодо діяльності різних міжнародних структур можна зробити такі висновки.

По-перше, реалізація міжнародних ініціатив сприяла тому, що до політики протидії епідемії ВІЛ/СНІДу, яка традиційно розглядалась як суто медична проблема, почали долучатися численні державні, недержавні та приватні структури, формуючи в такій спосіб горизонтальний рівень публічної політики. Водночас деякі респонденти висловлювали доволі критичні думки про розширення кола акторів політики та її виконавців, вважаючи, що, з одного боку, різні структури звітують за одну й ту саму роботу, а, з іншого, це дозволяє розслабитися представникам держави та сприяє згортанню діяльності багатьох міжнародних донорів. Схожу думку висловили й учасники іншого дослідження, котрі відзначили амбівалентну роль міжнародної допомоги [11].

По-друге, міжнародні організації надають істотне фінансування, що дорівнює національним витратам на заходи протидії епідемії ВІЛ/СНІДу. Так, 2006 року з державних джерел було виділено 142,1 млн. грн. (28,1 млн. дол. США), а витрати міжнародних організацій становили 137,7 млн. грн. (27,3 млн. дол. США). Серед них частка Глобального Фонду становила 101,7 млн. грн. (20,1 млн. дол. США), двосторонніх організацій – 22,9 млн. грн. (4,5 млн. дол. США), Агенцій ООН – 8,7 млн. грн. (1,7 млн. дол. США), інших міжнародних організацій – близько 4,4 млн. грн. (0,87 млн. дол. США) [5].

Допомога міжнародних донорів не може компенсувати мізерність українських ресурсів, спрямованих на протидію ВІЛ. Зокрема, на лікування, що продовжує активне суспільне функціонування ВІЛ-позитивних, та на профілактичні програми. Наприклад, відсоток дорослих і дітей із прогресуючою ВІЛ-інфекцією, котрі отримували антиретровірусну терапію 2005 року, становив 21%, у 2006-му – 27% від оціночної кількості дорослих і дітей із прогресуючою ВІЛ-інфекцією, а 2007-го він досяг 35% [5]. Левова частка цього лікування проводилася коштом Глобального Фонду. Це саме стосується й профілактики: потреби України у відповідних програмах виходять далеко за фінансові можливості міжнародних організацій.

По-третє, епідемія ВІЛ/СНІДу та втручання міжнародних структур у політику охорони громадського здоров’я яскраво виявили низку серйозних системоутворюючих прогалин в організації охорони громадського здоров’я, зокрема:

– відсутність взаємозв’язків між медичною та соціальною сферою, брак соціальних працівників у медичних закладах, неможливість сформувати міждисциплінарні команди (як вихід – підписання угод між СНІД-центром і громадською організацією, що забезпечує до- й післятестове консультування, соціально-психологічне консультування клієнтів, котрі проходять лікування);

– розпорошеність різних служб охорони здоров’я (чимало ВІЛ-позитивних людей мають потрійний діагноз – ВІЛ/наркозалежність/туберкульоз, тоді як взаємодії між програмами боротьби з ВІЛ/СНІДом, туберкульозом і наркотичною залежністю бракує);

– порушений баланс лікувальних і профілактичних заходів у бік перших, інституційна (без)відповідальність за проведення профілактичної роботи серед найбільш уразливих до ВІЛ груп, а це переважно молодь;

– недотримання державних гарантій на охорону здоров’я, в тому числі на безкоштовне медичне обслуговування (фінансування за рахунок міжнародних структур зобов’язань держави перед своїми громадянами).

Отже, проведене дослідження засвідчило, що міжнародні організації відіграють вагому роль у здійсненні й фінансуванні заходів із протидії ВІЛ/СНІДу в Україні (приміром, у 2005 році частка фінансування Глобального Фонду для боротьби зі СНІДом, туберкульозом і малярією сягала 33% усіх національних витрат на ВІЛ/СНІД, у 2006-му – 35%). Глобальні ініціативи з протидії ВІЛ/СНІДу, реалізовувані в Україні, не завжди є ефективними, почасти через організаційну неспроможність українських партнерів. Прикладом цього може слугувати грантова позика Світового Банку для реалізації проекту «Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІДом в Україні», який розпочався 2003 року і кошти якого так і не були освоєні його реципієнтом – урядом України.

Оцінити конкретний внесок державних, громадських і міжнародних структур у протидію епідемії складно, оскільки інформація про наслідки та результати діяльності не завжди є відкритою й однозначною, а ролі організацій дублюються.

Фахівці відзначають вплив міжнародних структур на лікувальну практику, організацію системи охорони здоров’я та формування політики охорони громадського здоров’я в Україні, встановлення системи пріоритетів і стандартів, а також на певне зниження темпів приросту захворюваності на ВІЛ та смертності від СНІДу. Проте коштів міжнародних організацій для радикального поліпшення ситуації в Україні не вистачає.


Джерела

1. Walt G. Health Policy: An Introduction to Process and Power. – London and New Jersey: Zed Books, 2002. –
Р. 108–109.

2. Global Fund Observer (GFO). – 2004. – № 33. – http://www. aidspan.org/gfo/archives/newsletter

3. Support for HIV and AIDS Prevention, Treatment and Care for Most Vulnerable Populations in Ukraine: Ukraine Proposal for GFATM Sixth Call for Proposals. – Kyiv, 2006.

4. Звіт 15-ї зустрічі зацікавлених сторін (28 серпня 2008 р.). –  http:// www.network.org.ua

5. Річний звіт за 2007 рік / Міжнародний Альянс з ВІЛ/СНІД в Україні. – К., 2008. – 42 с.

6. Бега А. Громадський нагляд за державною політикою з ВІЛ/СНІД в Україні: Цикл звітів про політику у сфері ВІЛ/СНІД у В’єтнамі, Нікарагуа, Сенегалі, Сполучених Штатах Америки й Україні. – К., 2007. – 63 с.

7. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про моніторинг і оцінку ефективності заходів, що забезпечують контроль стану епідемії ВІЛ-інфекції/СНІДу за національними показниками» від 13 грудня 2004 р.

8. Національний звіт із виконання рішень Декларації про відданість справі боротьби із ВІЛ/СНІД за січень 2006 р.– грудень 2007 р. – К., 2008.

9. Комплексна зовнішня оцінка національних заходів з протидії епідемії ВІЛ/СНІД в Україні: Зведений звіт. Варіант «0». – К., 2008. –  http://www.unaids/org.ua/ evaluation/users 

10. Закон України «Про ратифікацію Угоди про позику (Проект «Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІД в Україні») між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку» від 18 листопада 2003 р.

11. Ukraine TB and HIV/AIDS Control Project: Current status. – Матеріали 13-ї зустрічі зацікавлених сторін
(7 грудня 2007 р.). – http://www.network. org.ua

12. Joint United Nations Programme of Support on AIDS: Ukraine, 2007–2010. – К., 2007. – 56 р.

13. Pavlenko P. Factors affecting public health policy in the area of HIV/AIDS prevention and control in Ukraine: Thesis for receiving the Master in Health Care Management/ SPH NaUKMA. – Kyiv, 2006. – 164 р.

14. Barnett M. N., Finnemore M. The Politics, Power and Pathologies of International Organizations // International Institutions: An International Organization Reader / Ed. by L. Martin, B. Simmons. – Cambridge, MA: The MIT Press, 2001. – P. 403–436.

Автор: Тетяна Cемигіна

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №12/2015 №12
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Комітет Палати представників затвердив статті звинувачення у справі імпічменту Трампа Вчора, 13 грудня

"Нафтогаз" планує у 2020 роцi cтворити бiржу для торгiвлi газом Вчора, 13 грудня

Швейцарія продовжила на рік замороження активів Януковича Вчора, 13 грудня

Влада планує змінити порядок надання монетизованих пільг на комуналку Вчора, 13 грудня

Нафтогаз та Газпром ведуть перемовини у Відні — ЗМІ Вчора, 13 грудня

Україна і Молдова підписали меморандум щодо постачання газу Вчора, 13 грудня

Німецький міністр звинуватив Путіна в спробі виправдати вбивство в Берліні Вчора, 13 грудня

Реструктуризація "зеленого" тарифу: Мiнекоенерго не пiдтримує запропонований нардепами сценарiй Вчора, 13 грудня

Президент розповів, кому найбільше підвищать пенсії Вчора, 13 грудня

Європейська Рада продовжила санкції проти Росії Вчора, 13 грудня