Уведення закону України в дію: проблема правового регулювання

Питання ефективності національного законодавства особливо загострюється за умов, коли система суспільних відносин ще недостатньо стабільна й потребує впорядкування державою. Воно є особливо актуальним для України, яка перебуває на перехідному етапі розвитку, що супроводжується реформами суспільних і державних інститутів. Одним із важливих чинників забезпечення ефективності законодавства є якість закону України як головного, найважливішого джерела права в системі законодавства. Якість закону значною мірою залежить від того, наскільки його зміст враховує необхідність регулювання відповідних суспільних відносин, наскільки правильно цей зміст визначений з позиції юридичної техніки.

Цей аспект якості закону не раз характеризували в юридичній літературі. Проте є ще один аспект, що істотно впливає на ефективність дії закону, але часто залишається поза увагою дослідників. Йдеться про  введення закону в дію, тобто про механізм утілення закону в життя, забезпечення його реального  впливу на суспільні відносини.

Проблематика введення закону в дію є багатогранною і багатоаспектною, оскільки цей процес пов’язаний з багатьма чинниками соціально-економічного, політичного, юридичного, суспільно-психологічного, національно-культурного, історичного, міжнародного та іншого характеру. Потрібно сказати, що всі ці чинники теоретично недостатньо досліджені, як і взагалі проблема введення закону в дію, що не дає змоги поглибити уявлення про ефективність закону, шляхи й способи її підвищення.

У статті зосереджено увагу на юридичному аспекті забезпечення дії закону. З огляду на те, що вказаний аспект також є досить значним для висвітлення його в одній статті, розглянемо лише проблему правового визначення нормативних положень, якими регулюється процес уведення закону України в дію.

Насамперед визначимо, що слід розуміти під уведенням закону в дію.

У юридичній літературі поняття «введення закону в дію» визначено як «завершальну стадію законодавчого процесу, що включає визначення порядку й умов набрання чинності законом, порядку й умов його впровадження в систему законодавства, а також порядку й умов застосування закону в цілому чи окремих його положень».

Уведення закону в дію пов’язане з організаційними, кадровими, інформаційними, фінансовими, матеріально-технічними та юридико-технічними заходами, без яких він не може належно діяти. Такі заходи і є умовами введення закону в дію, що в широкому розумінні включає також і практичне здійснення цих заходів. Визначення умов введення закону в дію здійснюється в самому законі одночасно з його прийняттям, або окремим законом про введення відповідного закону в дію. Складні й масштабні закони (конституційні закони, кодекси тощо), які потребують перехідних положень, має бути введено в дію окремим законом. 

Уведення закону в дію потребує насамперед точного й чіткого визначення моменту набрання законом чинності, тобто набуття ним обов’язкового характеру в системі законодавства, що є необхідною юридичною передумовою дії закону. Однак якщо набрання законом чинності є одномоментним актом, тобто закон стає чинним одночасно загалом, то в дію він може бути введений і одразу в повному обсязі, і частинами.  

Закони, що визначають права й обов’язки громадян, не доведені до відома населення в установленому законом порядку, відповідно до статті 57 Конституції України є нечинними і не мають діяти [1].

Отже, за цим визначенням уведення закону в дію залежить насамперед від його чинності, що є головною передумовою дії закону. Тому варто з’ясувати також поняття чинності закону.

Чинність закону – це юридична передумова дії закону, яка означає наявність у закону юридичної сили. Чинність закону надає йому нормативної обов’язковості в системі законодавства, юридичної властивості підпорядковувати дію відповідних нормативно-правових актів нижчого рівня та індивідуальних правових актів [1].

Закон може набувати чинності безпосередньо, одночасно з його ухваленням. Так набув чинності Основний Закон (ст. 160 Конституції). Моментом набуття чинності Конституцією – зазначено в рішенні Конституційного Суду у справі про набуття чинності Конституцією України № 4-зп від 3 жовтня 1997 року – є момент оголошення результатів голосування з проекту Конституції загалом на пленарному засіданні Верховної Ради [10]. Проте найчастіше чинність закону набувається шляхом опосередкування юридичними фактами, тобто через процес набрання законом чинності. До того ж до обов’язкових юридичних фактів, із якими Конституція пов’язує набрання законом чинності, належать: підписання закону Президентом України; офіційне опублікування закону; настання обставин, із якими пов’язується момент набрання чинності даним законом (офіційного опублікування закону, точно визначеної календарної дати, дати набрання чинності чи введення в дію іншого закону, настання певної події тощо). Виняток встановлено для випадків, коли Президент України протягом десяти днів не підписує та офіційно не опубліковує закон, вето на який подолано Верховною Радою; такий закон опубліковується за підписом Голови Верховної Ради (ст. 94 Конституції).

Чинність закону безпосередньо не тягне за собою виникнення, зміни чи припинення прав та обов’язків суб’єктів правовідносин, передбачених законом; безпосередньо вони пов’язуються з дією закону, початок якої може збігатися з моментом набрання законом чинності, а може бути віддалений у часі (наприклад, закон може набирати чинності з дня його офіційного опублікування і вводитися в дію з точно визначеної календарної дати, а окремі його положення – значно пізніше цієї дати). Так, прийнятий Верховною Радою 21 квітня 1999 року Закон «Про виконавче провадження» набрав чинності з дня його опублікування – 3 червня 1999 року, а в дію його введено з 1 липня 1999-го [6].

У зв’язку з цим слід вважати, що чинність як юридична передумова дії закону лише зобов’язує відповідні державні органи та інших суб’єктів здійснити заходи, необхідні для забезпечення належної дії закону починаючи з визначеного в ньому моменту: привести у відповідність до закону, що набрав чинності, інші закони та підзаконні нормативно-правові акти, довести зміст цього закону до його виконавців, прийняти певні підзаконні акти, провести навчання з питань застосування його органами виконавчої влади, судами тощо. Без чинності закону такі дії не мали б юридичних підстав. Саме в період  між часом набрання чинності і введення  в дію Закону «Про виконавче провадження» у пункті третьому його «Прикінцевих положень» запропоновано Кабінету Міністрів подати у  місячний  строк (після опублікування цього закону) на розгляд  Верховної  Ради  необхідні  законопроекти   щодо внесення змін  до чинного законодавства з метою приведення його у відповідність до цього закону; забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього закону [7].

Чинність закону іноді пов’язують із чітким визначенням часових, просторових (територіальних) і суб’єктних меж його дії. Однак це не означає, що закон є чинним тільки на час його дії, в межах території його дії і тільки для кола суб’єктів, на яких ця дія поширюється. Закон є чинним, доки не втрачає чинності або вона не припиняється в установленому порядку. Юридична обов’язковість закону має бути визнана на всій території держави всіма суб’єктами, в тому числі тими, на яких не поширюється його дія, наприклад, органами правосуддя, які зобов’язані вирішувати справи на підставі чинного закону, дія якого поширюється на відповідні суспільні відносини.

Чинність закону припиняється цілковито або в окремій частині: а) законодавчим органом, шляхом прийняття відповідного закону; б) автоматично, у зв’язку із закінченням строку, на який розрахована дія закону (закони про Державний бюджет України на відповідний рік тощо); в) за рішенням Конституційного Суду у разі визнання неконституційним закону або окремих його положень (стаття 152 Конституції). Визнання закону таким, що втратив чинність, припиняє його дію в повному обсязі; а в разі, коли закон визнано неконституційним до початку його дії, втрата чинності взагалі виключає дію закону. Припинення чинності окремих положень закону не тягне за собою припинення його чинності загалом і не припиняє  дії закону в чинній частині.

Тимчасове зупинення дії закону чи окремих його положень не припиняє чинності закону; після закінчення строку, на який зупинено їх дію, ця дія поновлюється автоматично. У разі,  якщо дію закону чи окремих його положень зупинено на невизначений строк, законодавчий орган повинен під час відновлення їх дії прийняти відповідне рішення, зазначивши момент, з якого відновлюється дія зупинених положень чи закону загалом [2].

Варто зазначити, що вироблені наукою поняття чинності та дії закону, співвідношення цих понять не завжди послідовно й однозначно застосовуються в юридичній практиці та законотворчості, про що свідчать непоодинокі юридичні колізії й конфлікти. На жаль, вони досі не знайшли чіткого нормативного закріплення в законодавстві України, не стали стійким надбанням законодавчої техніки. Через це проблема правового регулювання процесу введення закону в дію потребує і теоретичного осмислення, і нагального розв’язання.

Передусім потрібне належне конституційне регулювання цього процесу. Між тим аналіз Конституції не дає достатніх підстав стверджувати, що її відповідні положення, присвячені чинності або дії закону, певно й однозначно визначають указаний процес. Зокрема, можна назвати лише чотири статті Конституції, в яких згадується про дію або чинність закону: 8, 57, 94 та 152. Так, у частині другій статті 8 встановлено, що «норми Конституції України є нормами прямої дії».  Частина третя статті 57 встановлює правило, згідно з яким «закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права й обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними». Основні положення, якими визначено загальний порядок уведення закону в дію, викладено у статті 94 Конституції. Цей порядок передбачає: підписання прийнятого Верховною Радою закону Головою Верховної Ради та невідкладне направлення його Президентові України; підписання закону Президентом протягом п’ятнадцяти днів після його отримання (а в разі подолання вето на закон – протягом десяти днів) та офіційне оприлюднення ним закону (або невідкладне офіційне оприлюднення Головою Верховної Ради та опублікування за його підписом закону, щодо якого подолано вето, однак його не підписав Президент у десятиденний строк); набрання законом чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування; опублікування закону (що прямо не встановлено, однак випливає зі змісту частини п’ятої статті 94 Конституції).

Нарешті, у частинах першій і другій статті 152 Конституції визначено умови втрати чинності законами або їхніми окремими положеннями, що визнані Конституційним Судом неконституційними. Цими умовами є: рішення Конституційного Суду про визнання неконституційними закону чи окремих його положень, якщо вони не відповідають Конституції або якщо була порушена встановлена Конституцією процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; момент втрати чинності – день ухвалення рішення про неконституційність закону чи окремих його положень.

Якщо системно розглянути всі згадані конституційні положення та зіставити їх із виробленими юридичною наукою поняттями чинності й дії закону та з їх співвідношенням, які наведено вище, то одразу стане помітною непослідовність, суперечливість і безсистемність конституційного регулювання процесу введення в дію закону, на що в літературі вже звертали увагу [11]. Поділяючи загалом слушні та обґрунтовані критичні зауваження з цього питання, висловлені у згаданій роботі, маємо підстави вважати, що є потреба у поглибленішому комплексному аналізі тих конституційних положень щодо чинності та дії закону, які містяться у чотирьох згаданих статтях Конституції, з урахуванням  практики застосування цих положень.

Насамперед викликає зауваження формулювання частини третьої статті 57 Конституції. Наприклад, у пункті 1 частини першої статті 92 Основного закону  міститься категорична вимога, згідно з якою права й обов’язки громадян визначаються виключно законом. Тому постає питання, про які «інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян», ідеться у статті 57 Конституції. А зважаючи на відсутність до цього часу закону, який встановлював би порядок доведення законів, що визначають права й обов’язки громадян, до відома населення, постає питання щодо правового механізму визначення чинних і нечинних законів цієї категорії. Крім того, постає питання  про співвідношення зазначеного положення з останньою частиною статті 94 Конституції, яка визначає загальний порядок набрання чинності законом.  

У статті 152 Конституції йдеться про порушення встановленої Конституцією України процедури набрання чинності законами або їх окремими положеннями. Проте в Конституції, як уже сказано, чітко не визначено такої процедури, а крім того, тут є, на нашу думку, теоретична помилка, зумовлена нерозумінням відмінності між чинністю та дією закону. Закон не може бути «частково чинним», оскільки, як було зазначено, припинення чинності окремих положень закону не тягне за собою припинення чинності закону загалом і не припиняє його дії у чинній частині.

Аналіз законів України, прийнятих парламентом у період після набуття чинності Конституцією, свідчить про відсутність єдиного,  перш за все методологічного підходу до вирішення питань набрання ними чинності та введення в дію. Так, у прийнятому 16 травня 2008 року Законі «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що цей закон набирає чинності з дня його опублікування. Окремо питання про введення його в дію парламентом не було вирішено. Відтак цей закон вводиться в дію (підлягає застосуванню) із дня його опублікування. А Кабінету Міністрів було доручено протягом трьох місяців з дня опублікування закону, зокрема, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим законом та  прийняти  нормативно-правові акти згідно з ним [3]. Тобто в законі визначено необхідність прийняття урядом у розвиток його окремих положень відповідних нормативно-правових актів, але не встановлено спеціального порядку введення його в дію. Як наслідок, цей закон застосовували протягом принаймні трьох місяців за відсутності необхідних для забезпечення його ефективної дії нормативно-правових актів. Водночас, очевидно, впродовж зазначеного строку діяли нормативно-правові акти, що йому суперечили. Та на практиці трапляються випадки, коли у законах відсутній механізм уведення їх у дію. Однак законодавець передбачає положення, згідно з яким, зокрема, «закони України та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, до приведення їх у відповідність із цим Законом діють у частині, що не суперечить цьому Закону» [4], або «до приведення виданих органами виконавчої влади нормативно-правових актів  у  відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону» [8]. Така ситуація виникає, на жаль, нерідко. Водночас не лише не враховуються вимоги Конституції, згідно з якою органи державної влади, а також місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти  тільки  на  підставі,  в  межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, а й часто на практиці створюються умови для довільного визначення  того, який законодавчий акт слід застосовувати до тих чи інших суспільних відносин, що істотно знижує ефективність їх законодавчого регулювання. Усе це значною мірою зумовлено відсутністю як системного дослідження, так і  нормативного регулювання цих питань. Регламент Верховної Ради України 1994 року (стаття 6.7.2) передбачав, що одночасно із законопроектом на третє читання подаються: проект постанови  Верховної Ради або проект закону про порядок введення закону, що розглядається, в дію, який має містити також зміни й доповнення до чинних законів; внесений урядом  України план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для введення закону, що  розглядається, в дію тощо [9]. Чинний Регламент Верховної Ради України не містить будь-яких положень щодо набрання чинності та введення в дію законів [5].

Отже, внесення змін до Конституції України в частині набрання чинності закону та введення його в дію, прийняття закону про закони та законодавчу діяльність, де чітко й докладно визначено ці питання, а також упорядкування Регламенту в цій частині (зокрема, щодо вимог до третього читання, які були у попередній редакції Регламенту Верховної Ради) є важливими напрямами вдосконалення парламентського законодавства.

Джерела

1. Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученка. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – С. 69. (Авт. ст. – О. І. Ющик).

2. Там само. – С. 968. (Авт. ст. –  М. О. Теплюк, О. І. Ющик).

3. Відомості Верховної Ради України. – 2008. – № 25. – ст. 241.

4. Там само. – № 42–43. – ст. 293.

5. Там само. – 2009. – № 1–4. – ст. 1.

6. Там само. – 1999. – № 23. – ст. 207. – С. 474–502.

7. Там само. – С. 501.

8. Там само. – 1994. – № 23. – ст. 217.

9. Там само. – № 35. – ст. 338.

10. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997–2001. / За ред. П. Б. Євграфова. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 39–42.

11. Ющик О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу. – К.: Парламентське вид-во, 2004. – С. 295–299.

Автор: Михайло ТЕПЛЮК