передплата Українською | In English

№4, лютий 2009

Коли і як здолаємо архаїку

Поділитися:

Реформування територіальної організації влади в Україні в умовах фінансово-економічної кризи

Є два взаємозаперечні погляди щодо питання, чи можна проводити реформи в умовах кризового розвитку. Одні вважають, що ні, бо реформи можуть наразитися на соціальний опір, будуть позбавлені належного фінансування та спотворені гострою політичною боротьбою. Інші гадають, що вони проводяться безпосередньо тільки в період кризового розвитку.
Ми вважаємо, що успіх реформ не залежить від того, коли вони проводяться – в період економічної кризи чи зростання. Тут діють інші чинники, які визначають тривалість, глибину, характер і спрямованість реформ. Тож нинішній етап розвитку нашої країни для проведення перетворень нічим не кращий і не гірший, ніж інші.
Сказане повною мірою стосується й реформування територіальної організації влади.

Насамперед слід підкреслити: за роки незалежності України багато що змінилося в українському суспільстві. Проте закріплена в Конституції модель організації влади на місцевому та регіональному рівнях є архаїчною й абсолютно не відповідає європейським стандартам та принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. Зокрема, для цієї моделі характерні:

– запровадження місцевого самоврядування лише на низовому територіальному рівні (села, селища, міста), а на регіональному та субрегіональному (область, район) продовжує існувати система прямого державного управління;

– дуалізм влади на регіональному рівні (районна, обласна рада – районна, обласна держадміністрації), де водночас функціонують і органи  місцевого самоврядування, і місцеві державні адміністрації, наділені близькими функціями у сфері соціально-економічного розвитку території;

– невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування.

Практичний досвід засвідчив безперспективність її функціонування, неможливість пристосування до сучасних європейських реалій та забезпечення сталого місцевого й регіонального розвитку.

Отже, на порядку денному – проведення комплексу реформ у сфері територіальної організації влади.

Одразу після прийняття Конституції України було вжито низку заходів, спрямованих на формування організаційно-правових, матеріальних і фінансових основ системи територіальної організації влади. Зокрема, ратифіковано без застережень Європейську хартію місцевого самоврядування, ухвалено базовий закон про місцеве самоврядування в Україні та близько десяти інших законів з питань місцевого та регіонального розвитку, Бюджетний і Земельний кодекси. Останнім часом розроблено й затверджено Концепцію державної регіональної політики, проекти концепцій реформи місцевого самоврядування та вдосконалення підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування  та депутатів місцевих рад, законопроект  «Про засади державної регіональної політики» тощо.

Та цього, як виявилося, замало для забезпечення належної ефективності системи територіальної організації влади. Бо результативно впливати на процеси соціально-економічного й культурного розвитку в умовах кризи, яка розпочалася  2008 року, вона не здатна, як не здатна  й самовдосконалитися знизу.

Для реалізації курсу реформ потрібно розв’язати такі проблеми: вдосконалити систему адміністративно-територіального устрою; створити  громади як дієздатні суб’єкти місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою; запровадити повноцінне місцеве самоврядування на районному та обласному рівнях; змінити статус, функції та повноваження місцевих державних адміністрацій, перерозподілити функції між суб’єктами територіальної організації влади; створити належні умови для матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань і функцій місцевого самоврядування.

Останнє з переліченого є ключовим питанням реформи.  Для його вирішення треба діяти в кількох напрямах.

По-перше, потребує внесення істотних змін законодавство, яке регламентує відносини власності, бюджетну та податкову системи, функціонування комунальних підприємств, житлово-комунального господарства, здійснення муніципальних запозичень, земельні відносини, систему державного фінансового контролю тощо. У згаданих сферах правового регулювання є значні прогалини, що роблять інститут місцевого самоврядування декларативним, бо він не спирається на солідну матеріальну й фінансову базу, не має фінансових ресурсів для реалізації покладених на нього функцій.

По-друге, слід провести серйозний перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади, з одного боку, та органами місцевого самоврядування – з другого. До того ж перерозподіл цей має здійснюватися на користь місцевого самоврядування, щоб наблизити надання державних і громадських послуг безпосередньо до споживачів. 

По-третє, необхідні зміни системи державного управління соціально-економічним розвитком країни загалом, що передбачали б обмеження втручання органів виконавчої  влади та органів місцевого самоврядування в господарську діяльність суб’єктів підприємницької діяльності, а також створення умов для широкого залучення бізнесу й третього сектору до надання послуг населенню.

По-четверте, на часі – інституційні перетворення у фінансовій системі, спрямовані на залучення небюджетних джерел фінансування соціального розвитку та   соціального забезпечення.

Реформування системи територіальної організації влади має здійснюватися поетапно, ґрунтуватися на незмінних принципах та передбачати координацію зусиль глави держави, усіх гілок влади й органів місцевого самоврядування.

Зокрема, на першому етапі, який припадатиме саме на період кризи, доцільно було б зосередитися на вирішенні найгостріших і найболючіших питань місцевого та регіонального розвитку в межах чинної Конституції. Роботи й без внесення необхідних змін до  Основного Закону вистачить усім. Адже за цей час необхідно: впорядкувати систему місцевих податків і зборів;  завершити процес розмежування об’єктів права державної та комунальної власності; законодавчо визначити різні способи відчуження комунального майна та встановити перелік об’єктів права комунальної  власності, які не можуть бути відчужені в будь-який спосіб; визначити територіальну основу місцевого самоврядування; врегулювати питання прямої демократії  на місцевому  та регіональному  рівнях; удосконалити організаційно-правовий механізм судового захисту прав місцевого самоврядування тощо.

До другого етапу трансформації територіальної організації влади Україна зможе реально наблизитися, на наш погляд, лише після завершення всього наступного циклу виборів – Президента, Верховної Ради та органів місцевого самоврядування. На другому, визначальному й вирішальному, етапі  реформи, доведеться вжити надто складних й іноді непопулярних заходів. А саме:

– запровадити місцеве самоврядування на регіональному та  субрегіональному  рівнях (область, район) із такими його інститутами, як регіональний територіальний колектив, регіональна комунальна власність, регіональні податки й збори, регіональні представницькі органи з власними виконавчими структурами та ін.;

– змінити статус місцевих державних адміністрацій, сформувати на їхній основі органи виконавчої влади, які здійснюють контрольно-наглядові та координаційні функції, реалізацію функцій виконавчої влади, що не можуть бути децентралізовані;

– перерозподілити повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах принципів децентралізації та субсидіарності;

– сформувати самодостатні територіальні громади шляхом стимулювання процесів об’єднання територіальних громад, які не мають ресурсної бази для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування;

– завершити  реформу  системи адміністративно-територіального устрою.

Центральною ланкою нормативно-правового механізму забезпечення другого етапу реформи територіальної організацій влади, звісно, буде внесення змін до  Конституції України.

Як відомо, в Україні протягом сімнадцяти років уже двічі намагалися «запустити двигун» реформування в цій сфері. Остання спроба відбулася 2005 року.

Ми не ставимо за мету в межах невеличкої статті проаналізувати причини невдалих стартів. Але цілком очевидно, що більшість із них слід шукати в загальнополітичній сфері.

З огляду на те, що реформування територіальної організації влади стримується передовсім відсутністю належної законодавчої бази, пропонуємо найближчим часом провести загальнонаціональний муніципальний форум за  участю народних депутатів України та найавторитетніших представників експертного середовища. На ньому можна було б провести громадсько-професійну експертизу вже напрацьованого пакета законодавчих пропозицій. Потім, у разі узгодження, винести їх на парламентські слухання. І лише після схвалення – через суб’єктів законодавчої ініціативи подати на розгляд Верховної Ради.

Переконані, що в нових умовах зміниться ставлення політичних партій до проблем місцевого та регіонального розвитку. Досі майже всі вони лише декларували свою прихильність до місцевого самоврядування. А насправді ставилися до нього в кращому разі байдуже, мовляв, «не на часі», а то й вороже. Але в умовах кризи їм доведеться всерйоз цим займатися, щоб не потрапити до кола аутсайдерів.

Автори: Микола Пухтинський, Олександр Власенко

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

У Міністерстві пояснили, чому немає остаточного варіанту нового Українського правопису 24 травня

Радикал Рибалка 4 роки нічого не робив: а перед виборами затіяв глобальні реформи, - ЗМІ 24 травня

Прем’єр-міністр Британії піде у відставку 7 червня 24 травня

Депутат розповів, яку «децентралізацію» влаштував Україні Порошенко 24 травня

Володимир Литвин: Володимир Литвин. Таємні домовленості щодо Томосу виходять на поверхню 24 травня

Сенат США пропонує збільшити допомогу Україні до 300 мільйонів доларів 24 травня

У МВФ розповіли, коли можуть поновити співпрацю з Україною 24 травня

Збитки на 39,8 млн "Укрзалізниці": НАБУ повідомило дві підозри 23 травня

Домбровський не виключає відкликання законопроекту про відтермінування ринку електроенергії 23 травня

Власникам "євроблях" дали ще 90 днів на оформлення: у ДФС розповіли про нові штрафи 23 травня