передплата Українською | In English

№9, травень 2005

Концептуальные проблемы децентрализации государственной власти в Украине

Поділитися:

В течение всего периода независимости Украины одной из главных проблем развития нашей государственности была и остается проблема децентрализации публичной власти. Сегодня, когда политическая сила, победившая на президентских выборах 2004 года и представляющая все звенья исполнительной власти в Украине, провозгласила главной своей задачей укрепление и развитие демократии, эта проблема еще более актуализируется. Кроме того, значение децентрализации государственной власти возрастает в условиях сознательного и целенаправленного утверждения в нашей стране европейского правопорядка, когда намечен курс на интегрирование Украины в европейское сообщество, в котором принято считать, что ни одно государство не может считаться демократическим, если оно не имеет территориальной децентрализации государственной власти.



Вересень


27.1825 р.

Від першої у світі залізниці Стоктон–Дорлінгтон, введеної в дію 27 вересня 1825 року… до першої на магнітній подушці!!!

6 вересня 2002 року було прокладено останню з 2550 рейкових балок першої у світі 30-кілометрової залізниці на магнітних подушках, що з'єднала шанхайський міжнародний аеропорт Пудун із діловою частиною міста.

Проїзд в один бік – лише 8 хвилин. Швидкість потяга – 400 км/год.
Хартию подписали и... забыли?

"Совет Европы уже с начала пятидесятых годов прошлого века в свою политическую программу включил защиту местной и региональной автономии, которые являются эффективными формами демократической децентрализации государственной власти. Важнейшими документами, определяющими основы местной и региональной демократии в странах, входящих в Совет Европы, являются "Европейская хартия местного самоуправления", принятая в 1985 году, а также проект "Европейской хартии регионального самоуправления", принятый в июне 1997 года. Украина, подписав безо всяких ограничений Европейскую хартию местного самоуправления, взяла на себя обязательство соблюдать закрепленные в ней положения.

Однако на практике мы оказались не в состоянии полностью привести свое законодательство к европейским стандартам. И прежде всего это касается практического решения проблемы децентрализации, внедрения эффективной модели местного и регионального самоуправления. Фактически в Украине до сих пор действует централизованная система власти и управления, во многом сдерживающая инициативу территориальных образований, а следовательно – и их саморазвитие. Налицо явное противоречие между намерениями властных структур (как в прошлом, так и в настоящем) и их бездействием по изменению существующей территориальной организации власти в нашем государстве. Ряд политиков, в том числе и находящиеся сегодня у власти, все еще считают децентрализацию угрозой единству и целостности Украины. Искаженное толкование понятия территориальной организации государства позволяет им, не скрывающим своего стремления к абсолютной власти, под лозунгом укрепления единства и территориальной целостности Украины пытаться сохранить существующую централизованную систему управления территориями. Используя методы психологического давления на большую часть граждан нашего государства, вряд ли разбирающихся во всех тонкостях теории государства и права, такие "защитники" Украины обвиняют в сепаратизме тех, кто выступает за качественно новую территориальную организацию власти в Украине. При этом не объясняют смысл и содержание этого понятия. Пугая народ Украины сепаратизмом, который якобы имеет место на Юго-востоке Украины, в действительности они боятся децентрализации государственной власти, объективной необходимости укрепления регионального и местного самоуправления, расширения их полномочий. Сегодня уже начинает проявляться тенденция к монополизации власти одной политической силой, к признанию истинной только ее идеологии. При этом окружение Президента Украины и исполнительная власть усилили свое административное давление на местные органы власти, поставив их в жесткие рамки слепых и безропотных исполнителей, подобранных по принципу лояльности к центру, к той политической силе, которая его олицетворяет. Представители центральной власти на местах в своих выступлениях больше говорят об исполнении воли Президента Украины, чем о реализации воли народа. Об этом свидетельствует и тот факт, что уже уволено около двадцати тысяч государственных служащих только за то, что они работали при старой власти или поддержали на выборах не того кандидата в Президенты Украины. Однако такая замена кадров не стала основой, толчком к развитию всех отраслей общественного хозяйства, а наоборот – наблюдаются те же негативные явления, что имели место и при бывшей власти. Причиной этого является сохранение старой системы организации власти, которую как раз и надо менять, а не затевать кадровую чехарду, убирая вместе с нерадивыми чиновниками достойных и талантливых руководителей. Даже горячие революционные головы большевиков в прошлом столетии использовали старых буржуазных спецов для достижения своих целей.

Сегодня уже становится очевидным, и об этом говорят эксперты, что нынешняя политика властных структур никак не способствует укреплению стабильности, единства нашей государственности, а, скорее, наоборот еще больше ведет к росту напряженности в обществе, к разобщенности регионов, к снижению их экономической активности и углублению дифференциации территориального развития, усилению диспропорций, обострению социальных проблем, ухудшению жизненного уровня населения. Прямым давлением центра, путем издания указов и распоряжений эти противоречия нельзя устранить.

Что-то среднее по территориям

В решении проблемы территориальной организации государства наблюдается искаженное понимание принципа унитарности, который трактуется как максимальное умаление роли регионов в общегосударственном развитии и выработке по отношению к ним "среднеарифметического" подхода, который заведомо никого не может удовлетворить. Об этом уже свидетельствует протест населения территориальных единиц против предлагаемой правительством реформы территориального устройства. В проекте закона "О территориальном устройстве Украине" ничего не говорится о статусе территориальных образований и прежде всего об их функциях и полномочиях, о взаимоотношениях центральной власти и власти в территориальных образованиях, о территориальной децентрализации. В этом законопроекте легко просматривается чисто механический подход к вопросам объединения населенных пунктов в громады, к укрупнению районов и т. п. Поэтому данный законопроект и предлагаемая территориальная реформа получили активное сопротивление большинства территориальных громад Украины, в результате чего вице-премьер по вопросам административно-территориальной реформы Роман Бессмертный уже говорит о своей отставке.

До сих пор существует какая-то необъяснимая, не имеющая логического обоснования боязнь расширения полномочий регионов. Противники регионализма считают это движением к образованию удельных княжеств и даже к распаду единого государства. Между тем объективный анализ показывает, что Украина является страной многонациональной, многоязычной, поликонфессиональной, имеющей разнонаправленные экономические интересы региональных элит. Как справедливо подчеркивают отдельные ученые и политики, исторически территория Украины формировалась из разных частей, которые в течение многих столетий находились в составе, а следовательно – и под влиянием таких государств, как Польша, Россия, Австро-Венгрия, Румыния. Именно эти обстоятельства и обусловили социально-экономические, ментальные, культурные, конфессиональные, лингвистические и т. п. отличия разных регионов Украины. И государственная политика должна заключаться не в бесполезном подавлении этих объективных реалий, а в их превращении из фактора потенциальной опасности в фактор, укрепляющий единство нашего государства. Именно на этом необходимо сосредоточить внимание.

Еще в 1992 году И.С. Плющ (тогда он был Председателем Верховной Рады Украины) в своем выступлении на научной конференции по проблемам управления территориями Украины говорил о том, что "...местная административная автономия является важнейшей формой децентрализации государственной власти в унитарном государстве и предусматривает делегирование законодательных и исполнительных функций на места... и такая автономия не нарушает целостности Украины... Внедрение административной автономии снимет большое количество проблем экономического, социального и политического характера, откроет простор для эффективного использования интеллектуального и иного потенциала отдельных регионов, включит их в активный процесс государственного созидания, осуществления экономических реформ".

По мнению немецкого профессора конституционного права Томаса Вюртенбергера, регионализация как форма децентрализации ни в коем случае не является угрозой территориальной целостности, а наоборот способствует эффективной интеграции государства в целом. Он подчеркивает, что местный и региональный уровни выступают своего рода противодействием всемогущества центральной государственной власти. "Внедрение многочисленных правительственных уровней, когда каждый из этих уровней наделен в определенной мере независимостью и самостоятельностью, может способствовать гарантированию гражданских свобод, точно так же, как и известное учение Монтескье о разделении власти. Свободы граждан при таком государственном устройстве, которое предусматривает местную и региональную автономии, достигает высшего уровня своего развития и защиты: это справедливо не только с точки зрения расширения прав на участие в политической деятельности, но и с точки зрения создания жизненных условий в местных и региональных масштабах. Те, кто сегодня говорит о сепаратизме, не могут понять того, что удачно проведенная регионализация, наделяя регионы правом на собственное законодательство и самоуправление, может противодействовать сепаратистским тенденциям. Более того, в ситуации, когда между отдельными регионами, с одной стороны, и государством, с другой, устанавливаются настолько тесные экономические и политические отношения, вопросы об отделении снимаются с повестки дня". Вряд ли можно не согласиться с приведенными выше утверждениями.

Следует также отметить, что сравнение экономической эффективности централизованных и децентрализованных государств свидетельствует об экономических достижениях в тех странах, в которых значительная часть государственных задач решается на местном и региональном уровнях.

Таким образом, наиболее приемлемым сегодня для Украины является проведение политики регионализации, при которой центральная власть будет заниматься исключительно узким кругом вопросов, имеющих общегосударственное, стратегическое значение. К их числу можно отнести, например, следующее: выработку стратегии общего экономического развития страны; разработку структурной, инвестиционной, финансовой и внешнеэкономической политики; регулирование территориальными народнохозяйственными пропорциями, уровнями социально-экономического развития регионов и определения экономического районирования Украины; проведение социально-демографической, природно-ресурсной и градостроительной политики; разработку межрегиональных требований и стандартов, норм и нормативов. Регионы в свою очередь должны обладать полномочиями принятия решений и административными полномочиями в сферах, на которые распространяются их собственные полномочия, должны позволять им принимать и осуществлять политические установки с учетом специфики каждого региона. Как отмечается в проекте Европейской Хартии регионального самоуправления, "при осуществлении своих полномочий регионы обязаны с должным уважением к закону руководствоваться интересами граждан, а также принципом субсидиарности и учитывать разумные требования общегосударственной и европейской солидарности". Этот проект еще не утвержден и, конечно, его нельзя считать обязательным предписанием для соответствующих действий украинского государства. Однако его положения уже сейчас необходимо учитывать в законодательной деятельности, если мы не на словах, а на деле идем курсом европейской интеграции, что полностью отвечает национальным интересам Украины.

Единству не помеха

На протяжении всех лет независимости Украины Ассоциации органов местного самоуправления, их лидеры неоднократно вносили предложения в парламент Украины, Президенту Украины об изменении существующей организации государственной власти в направлении ее децентрализации, которая предполагает прежде всего усиление роли местного и регионального самоуправления в решении многих проблем нашего общества. Действуя в рамках Конституции и законов Украины, мы не только предлагали, но и пытались воплотить в жизнь идею децентрализованной системы власти, идею развитого местного и регионального самоуправления, соответствующего европейским стандартам. Однако самое большее, на что были способны высшие органы власти, – это принять наши предложения к сведению. О таком отношении к мощному потенциалу местного самоуправления и его органов свидетельствуют и те проекты политической реформы, которые внесены на рассмотрение в Верховную Раду Украины и сегодня уже проголосованы на ее пленарном заседании. В них, по существу, не нашлось места муниципальной власти. И это не случайно. Как показали президентская избирательная кампания 2004 года и уже нынешняя деятельность властных структур, эту власть и сейчас пытаются не замечать, отстранить ее от активного участия в принятии жизненно важных решений. Свидетельством тому является и проведенное в апреле 2005 года Всеукраинское собрание депутатов местных советов, на котором, по сути, мнение местных советов так и не было принято во внимание. В условиях уже начавшейся предвыборной кампании проблемы местного и регионального развития отодвинулись на задний план, и о них мало кто вспоминает.

А ведь это десятки тысяч депутатов местных советов, которых хотят сделать пешками в политической игре. Такое пренебрежительное отношение центра к органам местного самоуправления, естественно, вызывает протест, который, например, был высказан в Северодонецке на первом съезде депутатов местных советов, представляющих территориальные громады абсолютного большинства регионов. Голос депутатов местных советов услышала, наконец, не только центральная власть, но и вся Украина. Однако, не увидев сути решений этого съезда, а вернее, не захотев увидеть ее, бывшая оппозиция, объединившись, как это ни парадоксально, с действующей центральной властью, обрушили поток лжи и дезинформации на граждан Украины, используя, мягко говоря, недобросовестность некоторых журналистов, лицемерие отдельных политиков, обвинив в сепаратизме и даже в посягательстве на территориальную целостность Украины участников съезда. Совсем недавно, на встрече с активом Донецкой области, Президент Украины В. Ющенко сказал, что Северодонецкий съезд – это нож в спину украинской государственности. На мой взгляд, данное утверждение является глубоким заблуждением, так как этот съезд, если использовать ту же фразеологию, скорее, нож в сердце существующему централизованному управлению территориями Украины.

Почему была и остается негативной реакция на Северодонецкий съезд депутатов местных советов? Почему сегодня по требованию ряда политиков, уже представляющих новую власть, заводятся уголовные дела на основании обвинения участников съезда в нарушении территориальной целостности Украины? Потому что они, как и бывшая власть, увидели для себя опасность новой децентрализованной системы государственного управления, в которой важную роль будет играть местное самоуправление, регионы Украины, а не чиновники из центра. Для нас это одно из важнейших условий развития украинского государства. И ни о каком нарушении единства и территориальной целостности Украины здесь речь не идет.

Однако чтобы новая система организации публичной власти в Украине стала реальной, необходимо внести соответствующие изменения в Конституцию Украины, а затем и в законодательство Украины, внедряя принципы децентрализации территориальной организации государства и продвигаясь в направлении сложного государственного устройства, разновидностями которого является регионализм и федерализм.

Проблема регионализации Украины является не столько теоретической, сколько практически значимой для жизни наших граждан и требует скорейшего своего решения. Участвуя в работе Конгресса местных и региональных властей Европы, автор этой статьи все больше и больше убеждался в том, что Украина не может оставаться равнодушным наблюдателем и не замечать процессов, происходящих в Европе, направленных на усиление роли и влияния регионов в развитии европейских государств и получивших название регионализм. На майской сессии 2005 года этого Конгресса при обсуждении вопросов о состоянии местной и региональной демократии в некоторых европейских странах очень много было сказано об укреплении регионализма, защите "живого" федерализма в Европе.

В современных демократических странах особое значение придается региональному развитию и соответственно региональной политике, которая заняла центральное место в деятельности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Это объясняется прежде всего осознанием новой роли государства в развитии общества, а также значительным влиянием на это развитие территориальных образований, которые получили в Европе название "регионы". Отсюда и появление в западной правовой и политической науке таких понятий как "регионализация", "региональная политика", "межрегиональное сотрудничество", "Европа регионов" и т. п.

В европейском понимании регион – это территориальное образование, созданное в законодательном порядке на уровне, который является непосредственно нижним после общегосударственного и наделен самоуправленческими полномочиями. 4 декабря 1996 года в Базеле Ассамблея Европейских регионов приняла Декларацию относительно регионализма в Европе, в первой статье которой отмечается, что регион определяется национальной конституцией или законом, которые гарантируют его автономию, самобытность, властные полномочия и организационное устройство. Здесь же говорится о том, что регион имеет собственную конституцию, устав или иной закон, который является частью общегосударственной правовой системы на высшем уровне и устанавливает по крайней мере его властные полномочия и устройство. Устав региона может быть изменен лишь по согласованию с регионом. В одном государстве могут быть регионы с различным статусом в соответствии с их историческими, политическими, социальными и культурными особенностями. Регион является выражением определенной политической самобытности, которая может приобретать разные политические формы, выражающие демократическую волю каждого региона, приобретать такую форму политической организации, которой он отдает предпочтение. Во второй статье данной Декларации подчеркивается, что регион имеет полный юридический статус. Базовое устройство региона включает представительскую ассамблею и исполнительный орган. Исполнительный орган подотчетен представительской ассамблее. Их организация является исключительным правом региона. Члены представительской ассамблеи и исполнительного органа не подконтрольны органам центральной власти, поскольку это препятствует свободному выполнению их функций. Разграничение полномочий между государством и регионами устанавливается национальной конституцией или законодательством в соответствии с принципами политической децентрализации и субсидиарности.

Прислушайтесь к науке и не делайте наоборот

Преобразование нашего государства из централизованного в децентрализованное унитарное государство, а в будущем, возможно, и в федеративное – это не самоцель, а необходимое условие для самореализации потенциала регионов, каждой территориальной единицы Украины, каждого гражданина Украины. Именно административная, экономическая, финансовая самостоятельность территориальных образований Украины, эквивалентный обмен между ними позволят реально внедрить в жизнь принцип социальной справедливости, укрепить единство и целостность нашего государства.

Я убежден в том, что какими бы благими намерениями ни руководствовалась сегодня власть, какие бы демократические лозунги и цвета ни украшали ее политическую "грудь", без преобразования системы территориальной организации власти, без изменения системы взаимоотношений центра и территориальных образований в направлении ее децентрализации Украина еще дальше будет уходить от европейских цивилизационных ценностей. Это мое убеждение и оно, конечно, не является абсолютной истиной. Поэтому считаю очень важным и необходимым в этот сложный период развития украинской государственности проведение научных дискуссий, теоретических диспутов (а не обвинений в адрес своих оппонентов, навешивания им различных ярлыков) по такой значимой проблеме, о которой шла речь в данной статье.

В связи с этим весьма актуальным сегодня является мнение ныне покойного профессора И.П. Бутко, первого председателя Фонда содействию и развитию местного самоуправления Украины, который еще в 1992 году отмечал: "К проблеме управления территориями никто никогда не подходил научно, такие жизненно важные для развития общества и государства вопросы, как территориальное устройство Украины, организация государственной власти (как на местах, так и в центре) и территориального самоуправления, административного районирования, отнесение населенных пунктов к определенным категориям и определенной подчиненности и многие другие, решались в Украине в течение десятилетий, как известно, преимущественно с чисто субъективных позиций, под влиянием целого ряда политических и идеологических факторов, которые прежде всего полностью исключали научный, то есть объективный подход. Почти всегда в державотворческой политике, которая осуществлялась в условиях тоталитарного времени и господстве одной идеологии, исключался плюрализм мнений. Не только игнорировались несмелые рекомендации науки, а и вообще считалась некорректной сама постановка вопроса о необходимости научного подхода и осмысления этих по существу научных институтов и категорий. За государствоведением оставались преимущественно комментаторские и апологетические функции".

К сожалению, и сегодня в отечественной правовой науке вопросы децентрализации еще не получили своего должного внимания. А ведь известно, что без солидного, всестороннего изучения, анализа и теоретического обоснования данной проблемы ее практическое решение вряд ли возможно. Кроме того, это не способствует более или менее единому пониманию сути проблемы всеми субъектами политического процесса, консолидации политических сил. Поэтому исследование процессов децентрализации государственной власти, проведение теоретических диспутов является в настоящее время весьма актуальным, практически значимым для формирования новой идеологии государственного строительства в Украине.

Автор: Виктор ТИХОНОВ

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Денис К.
01.01.1970 03:00
фото
Вот и посмотрим, как новая коалиция начнет отрабатывать взятые на себя обязательства развития станы перед своим народом:

http://www.minregion.gov.ua/news/90--p itan-scho-stosuyutsya-decentralizaciyi-mozhna-virishiti -ne-chekayuchi-zmin-do-konstituciyi--vyacheslav-negoda- 895360/

Плакат - брат барикад

Останні новини

МЗС: Україна зробить все можливе для розслідування смерті Шишова Вчора, 03 серпня

Зеленський підписав два ключові для судової реформи закони Вчора, 03 серпня

Міністри ЄС закликали Київ розслідувати смерть білоруса Шишова Вчора, 03 серпня

Орбан звинуватив Єврокомісію в "тиску" і "втручанні" після звіту щодо верховенства права Вчора, 03 серпня

Німеччина не закриє "Північний потік-2", навіть якщо РФ скористається ним як зброєю – медіа 02 серпня

Новини 2 серпня: нова найбагатша людина, звільнення у "Нафтогазі" 02 серпня

Кулеба закликав Захід визначити чітку дорожню карту вступу України до НАТО та ЄС 02 серпня

Київ запустить електронну форму для замовлення спецперепусток у транспорт 02 серпня

Анонс: 3 серпня відбудеться експертна дискусія на тему "Реформа корпоративного управління 2.0: криза чи нова сторінка" 02 серпня

Шмигаль: на сьогодні є вже понад 25 інвесторів, які хочуть скористатися законом про "інвест-нянь" 31 липня