Правовий статус органів внутрішніх справ України як суб’єктів фінансових правовідносин

Однією з необхідних умов незалежного існування й розвитку України, її утвердження на міжнародній арені, безперечно, є стабільне гарантування внутрішньої національної безпеки та громадського порядку. Ці завдання виконують правоохоронні органи, до складу яких входить система органів внутрішніх справ (ОВС). Попри важливість функцій, які виконують ОВС, стан їх фінансового забезпечення за весь період існування був недостатнім для нормального функціонування. Складність ситуації полягає не тільки в об’єктивних чинниках, викликаних загальною економічною кризою в країні, а й у нормативній неврегульованості матеріально-технічного забезпечення ОВС, зокрема визначенні їхнього правового статусу як суб’єктів фінансових правовідносин.

Серед основних категорій, якими оперують усі галузі права, «суб’єкт права» і «суб’єкт (учасник) правовідносин» [3]. Для органів державної влади, до яких належать ОВС, категорії «суб’єкт фінансового права» і «суб’єкт (учасник) фінансових правовідносин» змикаються, оскільки останні не можуть перебувати поза фінансовими правовідносинами саме тому, що будь-коли є одержувачами бюджетних коштів. Отже, органи внутрішніх справ України є суб’єктами фінансових правовідносин — урегульованих нормами фінансового права суспільних відносин, учасники яких виступають носіями юридичних прав і обов’язків та реалізують нормативні акти щодо формування, розподілу й використання централізованих і децентралізованих державних грошових фондів із метою виконання покладених на них функцій. Водночас статус суб’єкта фінансового права тісно пов’язаний із статусом суб’єкта адміністративного права, оскільки будь-яка бюджетна установа вступає у взаємодію з органами виконавчої влади. Зазначені взаємовідносини регулюються нормами адміністративного, фінансового та цивільного права, розмежувати які іноді вельми складно.

У фінансових правовідносинах ОВС, як і будь-яких інших, спостерігається єдність фактичного (матеріального) змісту і юридичної форми. Правова форма вказаних відносин визначається не тільки їх змістом, а й волею держави, яка встановлює для їх конкретного виду ту або ту форму, з огляду на матеріальні умови існування суспільства. Слід зазначити, що фінансові правовідносини ОВС мають певні особливості, основна з яких полягає в тому, що вони виникають в процесі планового створення, розподілу та використання державних грошових фондів і доходів (фінансової діяльності держави як однієї із сторін зазначених правовідносин). Водночас ОВС наділяються владними повноваженнями: мають право видавати розпорядження, обов’язкові для виконання іншими учасниками фінансових правовідносин — організаціями й установами, які їм підпорядковуються. Проте органи внутрішніх справ, виступаючи у фінансових правовідносинах від імені держави, мають не тільки право владних розпоряджень, а й обов’язки, пов’язані з правами інших учасників правовідносин. Отже, наявність такого суб’єкта, як держава або уповноважений нею орган, визначає державно-владний характер фінансових правовідносин ОВС України, концентрує фінансові ресурси, необхідні для здійснення своїх функцій.

Друга особливість фінансових правовідносин: вони є різновидом майнових, оскільки виникають у зв’язку з  фінансовими ресурсами держави (наприклад, під час їх виникнення між державою й установами ОВС у разі внесення обов’язкових платежів до бюджету або, навпаки, отримання з нього асигнувань; під час надання фінансової допомоги МВС підвідомчим установам;  використання банківського кредиту для покриття бюджетного дефіциту тощо). Правовий режим майна ОВС як державних установ, зокрема їхніх оборотних коштів, визначено статтями 33, 39 Закону «Про власність»: установи органів внутрішніх справ мають статус державних органів, які реалізовують права державної власності через оперативне управління закріпленим за ними майном основних і оборотних фондів [2].

Третьою особливістю фінансових правовідносин ОВС України є те, що вони завжди виступають як грошові. Отже, фінансові правовідносини мають державно-владні, майнові та грошові особливості, які потрібно враховувати комплексно під час визначення правового статусу ОВС. Вони наділені повноваженнями володіння, користування та розпорядження грошовими коштами як розпорядники бюджетних коштів.

Фінансові відносини ОВС існують винятково у формі правовідносин, завжди мають цілісність, системність і формальну визначеність, бо регулюють чітко визначені зв’язки між їх об’єктом і суб’єктами. При цьому об’єктом фінансових правовідносин є фонди коштів, які формуються, розподіляються та використовуються у результаті реалізації суб’єктивних прав і юридичних обов’язків їх учасників. З одного боку, учасники вказаних правовідносин — суб’єкти, які представляють інтереси держави у сфері державних фінансів, зокрема, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Національний банк тощо, із другого — суб’єктами є ОВС як юридичні особи, що, виконуючи покладені на них права й обов’язки, сприяють мобілізації або використанню фінансових ресурсів державних бюджетів відповідних рівнів.

У відносинах, пов’язаних із фінансовим забезпеченням своєї діяльності, ОВС є суб’єктами бюджетних правовідносин і реалізують свої повноваження за рахунок грошових надходжень із державного бюджету (загальний фонд бюджету) й надання платних послуг та спонсорської допомоги (спеціальний фонд бюджету). Згідно зі статтею 22 Бюджетного кодексу МВС є головним розпорядником бюджетних коштів, які виділяються на утримання ОВС і реалізацію покладених на них функцій [1], але його правовий статус потребує нормативного уточнення. Зазначене дасть змогу закріпити адміністративно-правовий статус майна, що перебуває на балансі МВС і підлеглих йому структурних підрозділів, а також надасть можливість проконтролювати порядок використання бюджетних та інших коштів, які виділяються на його потреби. Отже, із метою конкретизації правового статусу МВС як суб’єкта фінансових правовідносин доцільно в Положенні про Міністерство внутрішніх справ визначити таке: МВС організовує централізоване забезпечення органів внутрішніх справ фінансовими коштами за рахунок фонду держбюджету, коштів, які надходять на підставі договорів від міністерств, відомств та у вигляді спонсорської допомоги від підприємств, установ, організацій і громадян, а також шляхом надання органами внутрішніх справ платних послуг. Крім того, потрібно внести до зазначеного положення зміни, які визначили б правосуб’єктність міністра внутрішніх справ, конкретизувати його права як головного розпорядника коштів держбюджету, передбачених на утримання ОВС.

Орган внутрішніх справ як суб’єкт фінансового й адміністративного права є юридичною особою, учасником правових відносин, у зв’язку з чим має суб’єктивні права та виконує юридичні обов’язки у межах нормативно закріпленої за ним компетенції. Зазначена юридична особа класифікується залежно від: виду права власності — як державна; мети створення й діяльності — як некомерційна; підстав фінансування – як бюджетна; функцій — як непідприємницька; відношення засновників до майна – як така, засновник котрої має право власності на її майно; кількості засновників – як унітарна; порядку створення – як юридична особа публічного права; організаційно-правової форми – як державна установа. Водночас ОВС належать до тих юридичних осіб, які беруть участь у фінансових правовідносинах у формі державних установ із спеціальною правоздатністю, що пояснюється специфікою й профілем їхньої діяльності: вони цілковито підпорядковані завданням, для виконання яких створені, а також мають обмежений обсяг прав і обов’язків, необхідних для досягнення цілей, встановлених державою.

Через недостатнє матеріально-технічне забезпечення ОВС надається право вишукувати додаткові джерела фінансування своєї діяльності, що потребує доктринального розуміння з боку органів державної влади й ефективного нормативного врегулювання з метою уникнення суперечностей законодавчого характеру. У чинному законодавстві спостерігається невідповідність визначеного кола відносин, що виникають під час господарської діяльності установ ОВС. Приміром, ситуація, коли бюджетна установа під час позабюджетної діяльності   у різних галузях права виступає як загальний або спеціальний суб’єкт, породжує правові суперечності. Так, ст. 39 Закону «Про власність» визначає повноваження бюджетних установ самостійно розпоряджатися доходами від господарської діяльності та майном, придбаним за рахунок цих доходів [2]. Водночас діяльність бюджетних установ, яка приносить додатковий дохід, регулюється бюджетним законодавством, тому на неї поширюються всі загальні принципи бюджетного фінансування. У зв’язку з цим слід відзначити наявність колізій між бюджетним і цивільним законодавством у врегулюванні вказаних відносин. Згідно зі статтями 9 та 29 Бюджетного кодексу кошти, отримані бюджетними установами від господарської діяльності, враховуються в доходах бюджету в повному обсязі та є джерелом доходів бюджету відповідного рівня [1]. Водночас гарантії від секвестру державних витрат на здійснення позабюджетної діяльності у разі дефіциту бюджету, тобто пропорційного їх зниження протягом часу, що залишається до закінчення поточного бюджетного року, законодавством не передбачені. У зв’язку з цим вважається за доцільне врегулювати зазначені суперечності таким шляхом: якщо однакові правовідносини регулюються нормами, що суперечать одна одній, то застосовується норма, яка набула чинності пізніше.

ДЖЕРЕЛА

1. Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 37—38.

2. Закон України «Про власність» // Відомості Верховної Ради (ВВР). — 1991. — № 20. — С. 249.

3. Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. — М.: Юрист, 2000. — 256 с.

Автор: Михайло ІЛЬНИЦЬКИЙ