Застосування виборчого законодавства України: моніторинг ефективності

Упродовж останніх трьох років (починаючи з січня 2005 року) позиція законодавця щодо посилення законодавчого регулювання виборчих процесів змінювалася. Оскільки переважна більшість законопроектів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України, подаються народними депутатами з метою підвищення ефективності певних дій, їх оптимізації або вдосконалення механізму реалізації, парламентарії вочевидь дедалі більше відчувають нагальну потребу у підвищенні ефективності виборчого законодавства. За останній час до законодавчих актів внесено значну кількість змін та доповнень. Так, до Закону України «Про вибори народних депутатів України» було прийнято додатково 7 законів; до Закону України «Про вибори Президента України» – 1; до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» – 7.

Прийняття вказаних законодавчих актів стало можливим завдяки принциповій позиції керівництва держави, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, політичних партій і громадських організацій, інших інститутів громадянського суспільства, які стикнулися під час виборчих перегонів із величезною кількістю порушень, неузгодженостей тих чи інших правових норм та прогалин у чинному законодавстві. Однак навіть із прийняттям згаданих актів остаточно позбутися багатьох із них так і не вдалося.

На нашу думку, поліпшити ефективність виборчого законодавства в Україні можна не традиційним шляхом наповнення поточного законодавства окремими нормами, а застосовуючи комплексний підхід, що дасть змогу уніфікувати його положення і привести законодавство у відповідність до світових стандартів та основних демократичних принципів, закріплених у Конституції.

Неузгодженості тих чи інших правових норм та прогалин у чинному законодавстві умовно можна поділити на дві категорії: локальні – ті, які частково усували під час виборчих перегонів, і системні – ті, яких не вдається позбутися навіть під час 2–3 виборчих кампаній.

Розгляньмо основні вади актів виборчого законодавства держави, які характерні для системи виборчого законодавства загалом, притаманні окремим законам про вибори, а також тісно пов'язані із забезпеченням їх реалізації.

Одним із показників зниження ефективності виборчого законодавства є його постійна модернізація в частині основних, і, зокрема, числових показників. Насамперед це стосується зміни чисельності персонального складу комісій різних рівнів, кількості виборчих округів, термінів проходження певних стадій виборчих перегонів та інших «фіксуючих» виборчі процеси чинників. Під час реалізації положень виборчого законодавства часто згадується проблема розбіжностей основних кількісних чинників та чинників, пов'язаних із часовими відрізками, що закріплені у нормах різних актів виборчого законодавства.

Під кількісними чинниками ми розуміємо кількісні склади виборчих комісій, пропорційні та кількісні чинники стосовно примірників списків виборців та іншої виборчої документації, обладнання тощо. Під чинниками, пов'язаними з часовими відрізками, розуміємо такі, що є складовими календарів виборів. Наприклад, час, протягом якого відбуваються реєстрації кандидатів на обрання, членів комісій, уповноважених осіб; складання та уточнення списків виборців, а також ознайомлення з ними; строки, впродовж яких виділяються та обладнуються приміщення виборчих дільниць; строки, протягом яких до виборчих комісій передаються протоколи та бюлетені для голосування, тощо.

Указані чинники переважно не збігаються, тоді як кількість персональних складів більшості виборчих комісій залишається стабільною. Тобто громадяни – члени виборчих комісій працюють декілька каденцій поспіль, але за різними правилами, внаслідок чого доволі часто відбувається плутанина, пов'язана, зокрема, із суто людським чинником та через праворозуміння ними тих чи інших норм виборчого законодавства. Так, у законах «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України» та «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» є розбіжності або геть відсутні визначення певних категорій на рівні основоутворювальних для виборчих перегонів положень: формування територіальних виборчих округів, територіальних/окружних виборчих комісій, дільничних виборчих комісій та їхнього складу, формування списків виборців та внесення до них уточнень, обладнання виборчих дільниць тощо. Очевидні розбіжності між найбільш демонстративними показниками (див. першу колонку табл. на стор. 45), за трьома законами «Про вибори народних депутатів України» (друга колонка), «Про вибори Президента України» (третя колонка) та «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (четверта колонка).

Розв'язати зазначену проблему можна кількома шляхами: через системне прийняття змін та доповнень до всіх законів про вибори; прийняття відповідних змін до виборчих законів пакетом; використання відсильних норм; уніфікацію положень законопроектів, встановивши чисельні та кількісні показники тощо. У таких випадках основні, зокрема, часові і кількісні положення, ідентичні одне до одного, ставатимуть звичними для учасників виборчих перегонів, виборців і членів комісій, що певною мірою спростить реалізацію положень виборчого законодавства завдяки впровадженню тотожних часових відрізків різних етапів виборчого процесу й основних кількісних показників.

Наступною проблемою є те, що особи, котрі брали участь у роботі виборчих комісій на однойменних виборах, наприклад, починаючи з 2002 року працюють за законодавчими актами, які постійно змінюються. Тож досвід, набутий у виборчих комісіях попередніх виборів, не може бути цілковито врахований на наступних, адже кожні нові вибори відбуваються за новим законом, а терміни й вимоги в ньому не відповідають вимогам закону попереднього.

Окрім того, варто зауважити, що навіть часткова зміна деяких положень у чинному законодавстві або взагалі прийняття парламентом нового законодавчого акта напередодні відповідного етапу виборчого процесу не змінюватиме по суті вказаної ситуації, оскільки учасники виборчих перегонів не матимуть достатньо часу, щоб докладно вивчити повний спектр виборчих процедур з урахуванням змін і доповнень та їх адаптації до чинних норм. Водночас потрібно брати до уваги наведені чинники, що впливають на роботу виборчих комісій. Отже, через певну неузгодженість та праворозуміння нових положень члени виборчих комісій будуть змушені постійно консультуватися з уповноваженими особами, котрі, у свою чергу, – з юристами відпо-відних передвиборних штабів, а останні – із керівництвом політичних партій, що у кінцевому результаті може призвести до порушень строків виконання певних дій. Щоб уникнути цього, доцільно передбачити у виборчому законодавстві положення щодо недопущення внесення змін та доповнень до відповідних нормативно-правових актів під час виборчого процесу.

У виборчому законодавстві не міститься достатньо основоутворювальних положень, що давали б чіткі уявлення про характер і порядок укладання документів, які породжують, змінюють або припиняють певні правовідносини. Згадувані в кожному з актів виборчого законодавства поняття «заява», «акт», «протокол» не мають чіткого та однозначного визначення. Немає також єдиних методичних матеріалів, що давали б змогу всім учасникам виборчого процесу – від виборця до голови Центральної виборчої комісії України – мати єдиний підхід до порядку укладання тих чи інших документів. Аналогічна ситуація спостерігається в адміністративних позовах до судів, хоча здебільшого основні вимоги до них відповідно до вимог КАС України дотримуються.

Немає також єдиних підходів у визначенні територіальної належності певної дільничної комісії, адже єдиних методик, які були б рекомендовані для застосування у разі подання позовів до судів, досі не запроваджено. Винятком є окремі випадки, коли певна політична партія або особа, які беруть участь у виборчих перегонах, власним коштом друкують такі рекомендації та надають їх своїм представникам, що створює певну нерівність між учасниками виборчого процесу.

У положеннях виборчих законів немає вказівок про наклад методичних рекомендацій, зразків скарг та позовів до суду. Водночас методичні матеріали тисячними накладами друкуються напередодні виборчих перегонів. Це вносить сум’яття, оскільки такі матеріали є неідентичними, неуніфікованими, випускаються не одним суб'єктом, якого встановлено законодавством.

Не лише нетотожність, а й неоднаковий рівень виконання таких методичних матеріалів, різна якість їх виготовлення порушують головні принципи виборчого процесу – створення певних переваг для однієї зі сторін. Проте такі матеріали не можуть розцінюватися як агітаційні, навіть за наявності символіки учасника перегонів, позначеної на титульній сторінці видань. Однак вони мають враховуватися під час звітування кандидатами та політичними партіями про витрачання коштів на виборах, адже наявність та кількість цих матеріалів неабияк упливає на виборчий процес.

На нашу думку, із метою усунення негативних чинників, що перешкоджають виборчому процесу, є доцільним видання Центральною виборчою комісією України єдиних методичних рекомендацій щодо порядку складання, процедури подання та зразків відповідних документів. У разі додаткового видання методичних рекомендацій безпосередньо штабами кандидатів у законодавстві бажано передбачити процедуру взаємного обміну такими матеріалами. Це підвищить рівень довіри до учасників виборчих перегонів та допоможе уникнути певних непорозумінь, зокрема й зазначених вище.

Тому у чинному виборчому законодавстві бажано встановити уніфіковані норми, які передбачали б забезпечення єдиними методичними матеріалами, виготовлення яких покладається на Центральну виборчу комісію, кожного члена виборчої комісії, офіційного представника й спостерігача, а в разі виготовлення таких матеріалів учасниками виборчих перегонів, дозволяти розповсюджувати лише ті, що перевірені Центральною виборчою комісією не лише на відповідність положенням чинного законодавства, а й відсутність у таких матеріалах будь-яких рекомендацій щодо можливих фальсифікацій виборів.

У разі виявлення у методичних матеріалах, що їх роздають деякі кандидати або уповноважені представники, навіть натяків на протиправні заходи, такі дії мають розглядатися як самостійне правопорушення. У разі вчинення особою правопорушення на підставі таких методичних рекомендацій дії розповсюджувача мають кваліфікуватися як підбурювання особи до вчинення відповідного правопорушення. За вказаними правопорушеннями бажано посилити адміністративну та кримінальну відповідальність.

Нерозв’язаною залишається проблема складання та уточнення списків виборців. Навіть попри те, що порядок здійснення таких заходів міститься у положеннях кожного з актів виборчого законодавства, на практиці постійно постають певні труднощі через динаміку у списках виборців. І хоча останнім часом уточнення таких списків і внесення до них відповідних поправок не викликає такої величезної кількості скарг, як це було, скажімо, до 2004 року, проте проблема досі залишається досить актуальною через відсутність можливостей оперативного внесення змін до наскрізного списку громадян України та вибірки до нього. Потрібно застосовувати механізм оновлення єдиної загальнодержавної бази даних та можливостей внесення змін, що стосуються будь-якої адміністративної одиниці країни.

Неоднаковим є рівень підготовки членів дільничних, територіальних та окружних виборчих комісій, що спричиняє виникнення спірних питань, проблемних ситуацій та ускладнює загалом їхню роботу. Ґрунтовної підготовки осіб, яких уповноважують здійснювати вибори державної влади в країні, хоч як це парадоксально, на державному рівні серйозно не провадять. Політичні партії і особи, котрі претендують на виборні посади, здебільшого розраховують на те, що деякі з них уже отримали цей досвід під час попередніх виборчих перегонів як члени виборчих комісій. Слід нагадати, що виборче законодавство змінюється і набутий досвід на попередніх виборах не завжди стає у нагоді. Тому варто створити та забезпечити належне функціонування постійно діючих курсів, на яких уповноважені особи від політичних партій, громадських організацій та інших зацікавлених осіб мали б можливість упродовж двох тижнів прослухати курс відповідних лекцій. Здійснювати вказані заходи цілком можливо за участю членів Центральної виборчої комісії України, юристів, політтехнологів, представників політичних партій і громадських організацій, які мають досвід вирішення проблемних питань, що виникають під час проведення виборчих кампаній. У законодавстві бажано закріпити положення про право доступу до участі у виборчих комісіях лише тих осіб, які успішно склали відповідні підсумкові тести і докладно знають порядок організації виборчого процесу.

Ще одна проблема, що потребує розв'язання, пов’язана з надуманим підпорядкуванням. Відповідно до чинного законодавства дільничні виборчі комісії не підпорядковані окружним та територіальним комісіям. У сукупності з Центральною виборчою комісією України вони становлять систему органів, на які покладено функції з організації, проведення та підбиття підсумків голосування на відповідних виборах. Проте існує негативна практика, коли керівництво територіальних, окружних виборчих комісій намагається впливати на діяльність дільничних виборчих комісій, що суперечить принципам виборчого законодавства. Для уникнення таких проявів у законодавстві бажано не лише закріпити положення про невтручання у діяльність відповідних комісій, а й виокремити таку норму: будь-який вплив на виборчу комісію є неприпустимим і розцінюється як пряме втручання у її діяльність, що переслідується за законом, передбачивши в ній адміністративну та кримінальну відповідальність.

Незважаючи на те, що відповідно до виборчого законодавства політичні партії та кандидати на виборні посади мають звітувати про кошти, витрачені на політичну рекламу, до загальної суми не входить вартість виготовлення рекламної продукції, яка, наприклад, транслюється через засоби масової інформації. Показником непрозорості витрачання коштів на передвиборну рекламу є вартість відео- та аудіопродукції, яка приховується учасниками виборчих процесів через відсутність прямої вимоги чинного законодавства щодо надання інформації про договори на виготовлення такої продукції. З метою вдосконалення виборчого процесу вважаємо доцільним передбачити звітування учасників виборчих перегонів про вартість виготовлення аудіо- та відеополітичної реклами, що врегулює питання в правовому полі.

Важливим чинником психологічного впливу на електорат є залучення до політичної агітації видатних діячів мистецтва та культури, які закликають голосувати, за тих, за кого вони самі голосуватимуть, і пропонують визначитися в цьому виборцям. У зарубіжних країнах такі заходи мають низку обмежень етичного характеру. В Україні чинне законодавство допускає такі висловлювання через засоби масової інформації. Вочевидь, що такий підхід підсвідомо впливає на прийняття виборцем остаточного рішення. Тому це питання, на нашу думку, потребує законодавчого врегулювання.

Одним із чинників зниження ефективності застосування виборчого законодавства є велика кількості порушень, що стали майже традиційними, навіть попри те, що покарання за них чітко передбачено у Кримінальному кодексі України. У багатьох випадках розслідування злочинних у цій сфері діянь, зокрема організованих злочинних угруповань, здійснюється у напрямі пошуку безпосередніх виконавців. Водночас розслідування з метою виявлення організаторів та замовників учинення підкупу виборців, незаконного фінансування виборчих кампаній, залякування членів виборчих комісій ведеться без виявлення основних винуватців скоєння злочину, що й породжує негативну практику таких розслідувань. Організатори та замовники через наявність прогалин у чинному законодавстві безкарно продовжують свою злочинну діяльність у наступних виборчих кампаніях. Зокрема, йдеться про неефективну діяльність відповідних слідчих органів, наприклад, через виявлення фотографування власного бюлетеня виборцем. І хоча у таких випадках у діяннях виборця склад злочину відсутній, його дії свідчать про те, що фотографування ним бюлетеня зроблено з метою доказу того, як він проголосував, для отримання винагороди від особи, що його до цього спонукала. На нашу думку, виваженіші оперативні дії з посиленням відповідальності у чинному законодавстві за злочини у сфері виборчого права дали б зовсім інші результати, насамперед із виявлення виконавців підкупу виборців та замовників. Закон і порядок не повинні підмінятися умовностями, за злочини мають відповідати їх ініціатори.

Автори: Ніна НИЖНИК, Наталія РОЗЕНФЕЛЬД, Валерій АЛЕКСЄЄВ