Участь громадян у законотворчому процесі через референдум: сутність та проблеми реалізації

У зарубіжній літературі серед інститутів демократії особливе місце посідає референдум, предметом якого є закон. Нерідко вчені розглядають його як форму народного законотворення [9]. Розгляд референдуму саме з такої точки зору зумовлений практикою застосування цього інституту у зарубіжних країнах. Так, шляхом референдуму були затверджені конституції Франції, Іспанії, Російської Федерації, Литовської Республіки, Естонської Республіки тощо. Окрім прийняття конституції, предметом такого референдуму є також внесення змін до Основного Закону. До того ж конституції деяких країн, зокрема Естонії, Литви, Іспанії та Франції, безпосередньо вказують на те, що внесення змін до окремих розділів, глав конституції має затверджуватися лише на референдумах [1—3].

Нерідко шляхом голосування приймаються звичайні закони, що підтверджується досвідом таких країн, як Швейцарія, Данія, Італія, а також окремих штатів США та ін. [8].

Конституція України, як і конституції багатьох європейських держав, закріпила референдуми, предметом яких є закон. Так, стаття 156 Конституції визначила випадки, коли законопроект про внесення змін до  Основного Закону потребує обов’язкового затвердження референдумом, а статті 69, 70, 72, 73 та 74 Конституції встановили основні засади законодавчого референдуму [4] .

Натомість, незважаючи на конституційне закріплення, на відміну від європейських країн, інститут референдуму не застосовується в Україні як форма народного законотворення. У зв’язку з цим виникає необхідність у науковому дослідженні цього питання.

Проте відразу слід зазначити, що в юридичній науці референдум розглядається передусім як форма безпосередньої демократії. Ми, у свою чергу, пропонуємо дослідити його у принципово новій якості — як форму участі громадян у законотворчому процесі України, коли громадяни приймають закони безпосередньо шляхом голосування.

Референдум як форма участі громадян у законотворенні відрізняється від інших видів референдуму за двома основними ознаками:

– предметом референдуму;

– юридичними наслідками прийнятого на ньому рішення.

Предметом референдуму як форми участі громадян у законотворчому процесі, на відміну від інших референдумів, є не будь-яке рішення, а винятково закон. Тож у такому разі маємо справу із самостійною формою участі громадян у законотворенні, за якої громадяни приймають закони безпосередньо шляхом голосування. Залежно від того, що є предметом референдуму — конституція або звичайний закон, референдум як форму участі громадян у законотворчому процесі можна умовно поділити на конституційний та законодавчий.

Ґрунтуючись на зарубіжному досвіді, можна констатувати, що прийняті на референдумах закони породжують юридичні наслідки: є загальнообов’язковими для виконання, або  стають предметом розгляду в парламенті для прийняття остаточного рішення. Саме за цією ознакою референдум як форма участі громадян у законотворенні відрізняється від консультативних референдумів, що проводяться з метою виявлення громадської думки.

Як уже зазначено, інститут референдуму як форма участі громадян у законотворенні не застосовується в Україні. Серед проблем, які стоять на заваді такого застосування, однією з ключових є підхід до розуміння цього інституту, який дістався нам у спадок ще з радянських часів.

Після здобуття Україною незалежності та проголошення курсу на побудову громадянського суспільства і правової держави розпочався новий етап в історії референдумів нашої країни.

Перший референдум на теренах незалежної України було проведено 1 грудня 1991 року. Предметом його було затвердження Акту проголошення незалежності України. Тоді її громадяни вперше безпосередньо шляхом голосування визначили подальшу долю Вітчизни, що мало істотні юридичні наслідки. Адже після затвердження цього акту громадянами незалежність нашої держави була визнана іншими державами світу і саме згідно з Актом проголошення незалежності України Верховна Рада приймала Конституцію України 28 червня 1996 року, що зазначено у Преамбулі Основного Закону [6, 7].

Як відомо, до 1996 року на території України діяла Конституція, прийнята ще Верховною Радою УРСР у 1978 році. В основу тодішнього Основного Закону була закладена ще радянська ідеологія, яка передбачала цілковите домінування представницької демократії над іншими формами демократії. Попри те, що Конституцією України 1978 року була передбачена можливість проведення референдумів, стаття 2 цього законодавчого акту чітко зазначала: «вся влада в Україні належить народові», який «здійснює державну владу через Ради народних депутатів». А тому Конституція 1978 року виявилася нездатною закріпити референдум як дієвий інститут народного законотворення.

Конституція України 1996 року закріпила референдум на принципово нових засадах. По-перше, вона визначила пріоритетність безпосередньої демократії, передбачивши, що «народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії», а по-друге, встановила основні засади конституційного та законодавчого референдуму, що ми вже зазначали вище.

Проте Конституція України є Основним Законом і не може врегулювати усі питання, пов’язані з організацією та проведенням конституційного й законодавчого референдуму. Ця процедура має бути визначена в окремому законі, що вказано в пункті 20 статті 92 Конституції.

Сьогодні базовим у цій сфері є Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Прийнятий ще у 1991 році, він за багатьма положеннями не відповідає Конституції України, а також залишає поза увагою низку важливих питань, без з’ясування яких застосування референдуму як інституту народного законотворення неможливе [5].

Основним недоліком цього закону є його предмет, який полягає у спробі врегулювати в одному законі, а нерідко в одних і тих само статтях, питання, пов’язані з організацією та проведенням усеукраїнського та місцевих референдумів. Однак вони значно різняться між собою за предметом, суб’єктами та особливостями проведення. У зв’язку з цим наявність в одних і тих само статтях положень про всеукраїнський та місцевий референдуми призводить до подвійного тлумачення норм цього закону, що значно ускладнює процедуру проведення всеукраїнських референдумів.

Окрім цього, як ми вже зазначали, положення чинного закону про референдуми не відповідають Конституції України. Це стосується насамперед предмета та суб’єктів ініціювання референдуму.

Так, наприклад, згідно з положеннями Конституції, предметом законодавчого референдуму може бути будь-який законопроект, окрім присвячених питанням податків, бюджету та амністії. Водночас стаття 5 чинного закону порівняно з Конституцією розширює коло питань, із яких референдум не може проводитися, звужуючи водночас право громадян на здійснення народного волевиявлення.

Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначає єдиним суб’єктом призначення всеукраїнського референдуму Верховну Раду, водночас за чинною Конституцією правом призначати референдум та проголошувати його за народною ініціативою наділений також Президент України.

Відповідно до положень Основного Закону нашої держави, Конституція України має верховенство щодо інших законів, її норми є нормами прямої дії, а положення закону про референдуми, які суперечать Основному Закону нашої держави, втрачають свою чинність.

Однак наявність у тексті Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» неконституційних положень призводить до плутанини під час організації та проведення конституційного та законодавчого референдуму, що унеможливлює їх проведення.

Окрім суттєвих невідповідностей Конституції України, Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» залишає поза увагою чимало питань, пов’язаних з організацією та проведенням законодавчих референдумів.

Так, із положень цього закону невідомо, хто у разі проголошення законодавчого референдуму за народною ініціативою має розробляти законопроект: громадяни, які ініціюють референдум, чи Президент України, який його проголошує. Між тим саме від цього залежить, чи буде референдум реальною формою участі громадян у законотворенні чи стане інструментом політичної боротьби в руках представників окремих політичних кіл.

Потребує також належного законодавчого закріплення процедура опублікування та набрання чинності законами, прийнятими на референдумі. Оскільки положення вказаного закону про те, що «закони, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством України порядку опублікування правових актів Верховної Ради України», лише породжують додаткові запитання. Адже до правових актів Верховної Ради належать і закони, і постанови, а процедура набуття ними чинності є докорінно різною.

Крім цього, потребує значного вдосконалення порядок внесення змін та скасування прийнятих на референдумі законів. Так, чинний закон про референдуми передбачає два способи такої зміни/скасування:

– проведення нового референдуму, який відповідно до статті 9 цього закону може відбутися не раніш як через 5 років із дня проведення попереднього референдуму;

– прийняття Верховною Радою України відповідного рішення. При- чому згідно з положеннями закону про референдуми таке рішення приймається двома третинами голосів від загальної кількості народних депутатів з обов’язковим затвердженням на референдумі, що проводиться протягом шести місяців після внесення зміни або скасування.

Щодо першої процедури. Безперечно, для деяких законів із метою забезпечення стабільності в окремих сферах суспільного життя можна встановити термін, протягом якого вони не підлягають зміні/скасуванню. Однак зберігати незмінюваність абсолютно всіх законів, прийнятих на референдумах, немає сенсу, адже суспільні відносини постійно розвиваються, а тому періодично потребують законодавчого врегулювання.

Друга процедура зміни/скасування прийнятих на референдумі законів також викликає додаткові запитання. По-перше, ані Конституція України, ані Тимчасовий Регламент Верховної Ради України не містять особливих процедур зміни/скасування прийнятих на референдумі законів шляхом прийняття двома третинами голосів народних депутатів України відповідного рішення. По-друге, обов’язкове затвердження таких рішень шляхом референдуму є геть невиправданим. Оскільки за шість місяців ставлення громадян до закону, який вони самі прийняли, навряд чи докорінно зміниться.

Отож, слід констатувати, що наразі проведення конституційних та законодавчих референдумів у нашій державі не вбачається можливим через відсутність базового закону, котрий забезпечив би належну реалізацію положень Конституції України щодо референдумів, у тому числі тих, предметом яких є закон.

На підтвердження цієї тези можна навести приклад референдуму, проведеного 16 квітня 2000 року, результати якого й досі не імплементовані в законодавство України. Це означає, що зазначений референдум, по суті, є консультативним.

Про необхідність ініціювання та приведення існуючого законодавства України з питань референдумів у відповідність до норм чинної Конституції також зазначено у Рішенні Конституційного Суду України № 6-рп від 16 квітня 2008 року у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі).

Значення вказаного рішення КСУ полягає також у тому, що у ньому дано відповіді на окремі важливі питання, вирішення яких є необхідним у процесі законодавчого врегулювання референдумів, а саме:

— визначено предмет законодавчого референдуму: будь-який закон, крім тих, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України;

— установлено, що процедура підписання й оприлюднення законів, передбачена для законів, прийнятих Верховною Радою, не застосовується до законів, прийнятих референдумом;

— зроблено висновок: рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Верховною Радою;

— рішення Конституційного Суду України не може підмінити закон, але наведені у ньому висновки обов’язково мають бути використані в процесі розробки і прийняття нового закону про референдум.

Як висновок зазначимо, що для забезпечення участі громадян у законотворенні через референдум необхідно прийняти новий закон, який у належний спосіб урегулював би питання, пов’язані з організацією та проведенням усеукраїнського референдуму. У зазначеному законі необхідно:

1) предметом регулювання цього закону визначити суспільні відносини, пов’язані з ініціюванням, організацією та проведенням лише всеукраїнського референдуму. Місцеві референдуми мають бути врегульовані окремим законом;

2) чітко визначити предмет усеукраїнського референдуму відповідно до Конституції України та встановити, що на всеукраїнському референдумі можуть бути прийняті будь-які закони (внесені зміни до них), окрім тих, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України;

3) установити коло суб’єктів, які наділені правом ініціювати та призначати референдум відповідно до положень Конституції України;

4) урегулювати питання, пов’язані з розробкою законопроекту, який виноситься на референдум особливо у разі, коли референдум проголошується Президентом України за народною ініціативою;

5) визначити процедуру опублікування та набрання чинності законами, прийнятими на референдумі, врахувавши думку Конституційного Суду України про те, що рішення законодавчого референдуму не потребують будь-якого затвердження, у тому числі Верховною Радою;

6) установити належну процедуру внесення змін до законів, прийнятих на референдумі та процедуру їх скасування.

Джерела

1. Конституции государств Европы: В 3-х т. // Под общей ред. и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л. А. Окунькова. — М.: НОРМА, 2001. — 824 с.

2. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков — 2-е изд., исправ. и доп.— М.: Изд-во БЕК, 1999.

3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. — М.: Юридическая литература, 1997.

4. Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України   28 червня 1996  року (Із  змінами, внесеними згідно із Законом № 2222-ІV від 08.12.2004, ВВР, 2005, № 2, ст. 44). — Харків: Фоліо, 2007. — С. 51—53, 148.

5. Кривенко Л. Т. Конституційні основи референдуму. Проблеми демократизації. — Віче. — 2001. — № 2. — С. 78—95.

6. Погорілко В. Ф., Ставнійчук М. І., Руда Н. І. Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії та практики. — К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАНУ, 2001.

7. Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдум в Україні: історія та сучасність / Шемшученко Ю. С. (заг. ред.). — К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАНУ, 2000.

8. Референдуми в Європейському Союзі / О. Д. Чебаненко, О. Ю. Грищук, Н. В. Колодяжна, А. Євгеньєва; За ред. Д. С. Ковриженка. — К.: ФАДА, ЛТД, 2007. — С. 22.

9. Schmidt David D. Citizen lawmakers. — Philadelphia, 1989.

Автор: Олексій ЮЩЕНКО