Державні органи в системі суб'єктів протидії корупції

Серед головних причин низької ефективності протидії корупції в Україні, безперечно, слід назвати невизначеність системи органів, на які держава покладає обов'язки боротьби з цим явищем. Закон «Про боротьбу з корупцією» до кола таких органів відносить лише органи внутрішніх справ, Служби безпеки України, податкової міліції, прокуратури та військової служби правопорядку.

У Законі «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» їхнє коло значно ширше, а саме:

а) спеціально створені для боротьби з організованою злочинністю державні органи (УБОЗи та інші); б) державні органи, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю в межах виконання покладених на них функцій (прокуратура, митні органи; органи Державної прикордонної служби; органи Контрольно-ревізійної служби; розвідувальні органи Міністерства оборони та військової служби правопорядку).

Сьогодні важко пояснити, чому пізніше, через два роки, приймаючи Закон «Про боротьбу з корупцією», законодавець виключив із кола суб'єктів боротьби з корупцією більшість таких органів. Не було враховано важливих положень попереднього закону щодо обов'язків державних органів, які мають контрольні повноваження, зокрема Національного банку України, Антимонопольного комітету, Фонду держмайна та інших. Проте статтею 18 Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» на такі органи покладено повноваження, які тісно переплітаються з повноваженнями щодо боротьби з корупцією: у межах своєї компетенції з'ясовувати неправомірні дії організацій і громадян, що можуть свідчити про корупційну діяльність або створювати умови для такої діяльності; передавати відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю одержувану під час здійснення контрольних функцій інформацію та відомості, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність і корупцію; проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки й інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства організаціями та громадянами тощо. Хіба не антикорупційну спрямованість мають, приміром, повноваження Національного банку України, який з метою реалізації державної політики в сфері боротьби з організованою злочинністю зобов'язаний забезпечувати виявлення порушень законодавства з боку підконтрольних підприємств, установ, організацій; встановлювати обсяги й форми звітності, необхідні для виявлення фактів корупції, організованої й економічної злочинної діяльності, попередньо інформувати спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю про великомасштабні операції фізичних чи юридичних осіб тощо.

Безперечно, якби всі ці положення про обов'язки різних державних органів відповідно до Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» було перенесено в Закон «Про боротьбу з корупцією», це надало б останньому нової якості й сприяло б ефективнішій боротьбі з цим явищем.

Водночас є великий сумнів, чи треба було законодавцю відносити прокуратуру до органів, на які покладається боротьба з корупцією, бо сьогодні прокуратура – це передусім орган нагляду за дотриманням і виконанням законів, зокрема й Закону «Про боротьбу з корупцією», що й зазначено в ньому. Поготів, у неї, при всьому бажанні, немає навіть фізичних можливостей виконувати таку роботу. Її головне завдання в цій сфері полягає в тому, щоб усі інші державні органи виконували вимоги Закону «Про боротьбу з корупцією». І лише при розслідуванні злочину, у разі виявлення факту корупції, вона мусить відповідно реагувати. Саме з цього виходив Генеральний прокурор, коли свій наказ № 10 ГП від 7 травня 2004 року назвав не про боротьбу з корупцією, а «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законодавства у сфері боротьби з корупцією»!

Натомість зовсім незрозуміло, чому серед органів, на які держава покладає обов'язки боротьби з корупцією, немає Головного управління державної служби та його підрозділів на місцях, хоча саме державні службовці нині є головними носіями корупції. Саме ця служба має нести відповідальність за стан законності в державному апараті. Відповідно до Указу Президента № 1272/99 від 2 жовтня 1999 року  про затвердження «Положення про Головне управління державної служби України» Головдержслужба та її територіальні органи мають забезпечувати дотримання місцевими органами виконавчої влади вимог законів «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», проводити відповідні перевірки, узагальнювати практику застосування законодавства з питань державної служби тощо. Крім того, раз на півріччя Головдержслужба на підставі аналітичної інформації територіальних органів повинна проводити узагальнення стану виконання вимог законодавства про боротьбу з корупцією. Тобто це один із головних суб'єктів щодо протидії корупції в державному апараті, однак у переліку органів, на які держава покладає функцію боротьби з корупцією, його нема.

Докорінного вдосконалення потребує діяльність органів внутрішніх справ і податкової міліції у цій сфері. У березні 2005 року МВС, посилаючись на поширення корупції в органах податкової служби, внесло Президентові пропозицію щодо передачі податкової міліції до структури МВС, при цьому керівництво міністерства спирається на іноземний досвід. Але такого досвіду немає в природі. У Сполучених Штатах Америки служба, аналогічна нашій податковій, є структурним підрозділом Міністерства фінансів, а не одним із поліцейських підрозділів. Щодо Європи, то там питаннями боротьби з фінансовими зловживаннями займаються не тільки структури податкових адміністрацій і фінансових органів, а й воєнізовані, як, наприклад, Фінансова гвардія в Італії. Аналогічна структура діє в Іспанії. Їхні співробітники мають статус військовослужбовців. У Великій Британії боротьбою з правопорушеннями у сфері акцизного збору займається також воєнізована структура. Але, в принципі, незалежно від того, в якому статусі перебуває служба, що займається боротьбою з податковими правопорушеннями й корупцією, у більшості випадків вона до органів внутрішніх справ, тобто до поліції, жодного стосунку не має. На поліцію там покладено боротьбу з криміналітетом, охорону громадського порядку, розкриття злочинів проти особи, тобто звичайні поліцейські функції. Більше того, жодний правоохоронний орган у жодній країні не займається збиранням та адмініструванням податків, а виключно фінансові органи! Це надскладний процес, що передбачає розробку нормативно-правових актів, збирання податків і обов'язкових платежів, реєстрацію платників податків, опрацювання декларацій і платежів, облік платежів, контроль за їх вчасним надходженням. І лише на останньому етапі – в разі виявлення податкових правопорушень – долучається поліція. Усе це єдиний комплекс, розірвати й «розкласти» який по різних відомствах неможливо [4]. Якщо ж, вирішуючи це питання, виходити з рівня корумпованості, то система МВС не менш корумпована за податкову міліцію.

А загалом доцільно проводити лінію, щоб кожний державний інститут, як це викладено в рекомендаціях ООН, розробляв, приймав і впроваджував у життя заходи з недопущення у своєму відомстві умов для корупції і хабарництва [11]. Тобто в державі має бути створено й закріплено законом систему органів, які разом зі спеціальними правоохоронними відомствами нестимуть усю відповідальність за стан боротьби з корупцією у своєму середовищі. Гадати, що хтось прийде ззовні й наведе у відомстві лад, марно. Тому всі державні органи в межах виконання своїх головних функцій повинні забезпечувати антикорупційну профілактичну функцію.

Є гостра потреба підвищити роль і місце судової влади, яка вінчає діяльність усієї правоохоронної системи в протидії корупції. Як відомо, Закон «Про боротьбу з корупцією» не називає суди серед органів, на котрі покладається функція боротьби з корупцією. І це правильно, бо суди не борються, а чинять правосуддя. Прийнявши закони «Про статус суддів» і «Про судоустрій», Україна, безперечно, зробила важливий крок на шляху створення демократичної правової держави, наблизившись до цивілізованого світу, де суддя не дрібний чиновник, а носій влади, який керується тільки законом, судовою честю й власним сумлінням. Але сильній владі потрібно мати й сильну моральну основу. Становлення такого суду, без сумніву, не проста справа, проте в Україні цей процес невиправдано затягнувся. Судді нині фактично не несуть відповідальності за неправомірні рішення й вироки. У результаті значна робота, що здійснюється правоохоронними органами, нерідко зводиться на завершальному судовому етапі нанівець. Генеральний прокурор у зв'язку з наростанням корупції в судовому корпусі вимушений був констатувати, що Закон «Про порядок обрання на посаду судді і звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України» не спрацьовує, відсутній прозорий порядок вирішення питання про призначення та звільнення суддів з урахуванням їхньої попередньої діяльності [9]. Як наслідок, судова практика дедалі менше є стримувальним чинником для корупціонерів. Хабарники дедалі частіше відповідають перед законом тільки символічно. Через однобоке, спрощене або й тенденційне розуміння принципу незалежності суди опинилися поза будь-яким контролем і відповідальністю. Є сотні прикладів неправового підходу до вирішення справ про службові злочини, у яких може бути лише одна, корислива, мотивація. У 2006 році реальне покарання у вигляді позбавлення волі судами призначено лише 37 із 338 засуджених за одержання хабара або кожному дев'ятому! Водночас 23 особи (86%) звільнено від покарання з випробувальним терміном [8]. Загострюється проблема корумпованості судової влади. У поточному році стосовно суддів порушено 24 кримінальні справи про злочини з ознаками корупції, з яких 13 уже направлено до суду.

Традиційними засобами покінчити з тяганиною, іншими порушеннями  з боку суддів вимог закону неможливо. Вони мусять нести відповідальність за неналежне виконання своїх обов'язків, як і всі інші громадяни. Майже в третині скарг на дії суддів є посилання чи натяк на їхню корумпованість [10].

Неабияка роль у протидії корупції має бути відведена системі соціального контролю. Це важливий механізм, за допомогою якого суспільство та його структури забезпечують дотримання певних умов, порушення котрих завдає шкоди функціонуванню соціальної системи. При цьому слід розрізняти: а) загальну конституційну контрольну функцію, яка належить Президентові України, народним депутатам, Уповноваженому з прав людини, Рахунковій палаті; б) міжгалузеву, до якої належать Державна контрольно-ревізійна служба, органи фінансового, ліцензійного, інформаційного нагляду та контролю, органи з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою, санітарно-епідеміологічна служба; державний метрологічний нагляд; служба захисту прав споживачів; в) галузеву, що включає органи контролю за торговельною діяльністю, органи енергетичного, експортного, пробірного, геологічного, гірничого, геодезичного, рослинного, ветеринарного, харчового, будівельно-архітектурного, лісового, рибного, земельного нагляду та контролю. Окрему правоохоронну контрольну функцію виконують правоохоронні органи – прокуратура, СБУ, органи міліції тощо [3].

У широкому розумінні метою та завданнями державного контролю є: охорона конституційного устрою держави; забезпечення прав і свобод людини і громадянина; підвищення ефективності державного управління; підтримання стабільності державного устрою; забезпечення відповідності правових актів влади і управління Конституції; забезпечення законності й правопорядку в державі загалом [1]. Роль і місце всіх цих суб'єктів контролю в протидії корупції за умови їхньої ефективної діяльності важко переоцінити. А поле їхньої діяльності – органи державної влади, управління та місцевого самоврядування. У цьому контексті слід зазначити, що зростанню корупції та економічної злочинності значною мірою сприяло поспішне та невиправдане руйнування старої радянської системи контролю, яка непогано обслуговувала владу. За нових умов господарювання такий контроль поступово було ліквідовано, хоча чинники, що зумовлюють поширення корисливих посягань на державне й суспільне майно, не зникли, а лише видозмінилися. Нині держава втратила найважливіший інструмент управління соціоекономічною діяльністю, а нової повноцінної, адекватної змінам, що відбулися в суспільстві, системи контролю не створено. Тож соціально-економічна сфера залишилася не захищеною від корисливих зловживань, через що розміри матеріальної шкоди, заподіяної передовсім зловживаннями в економічній і фінансовій сферах, зросли в десятки й сотні разів.

Контролюючі органи багато в чому відрізняються від правоохоронних, хоча й виконують окремі правоохоронні функції. Особливість цього виду контролю полягає у відсутності відомчої зацікавленості в його результатах [7]. Тому антикорупційний потенціал контролюючих органів дуже великий, але майже невикористаний, особливо з огляду на те, що в державі діють майже 100 контролюючих органів та інспекцій. Водночас це й загроза зростання корупції, якщо їхня діяльність не здійснюватиметься в правовому полі.

Розгляньмо для прикладу окремі контролюючі органи та їхні потенційні можливості в протидії корупції. Насамперед це контрольно-ревізійна служба Міністерства фінансів, яка діє відповідно до Закону від 26 січня 1993 року «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні». Її головним завданням є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних і фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах й ефективним їх використанням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку й фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень і запобігання їм надалі.

Проте, незважаючи на розгалужену систему органів у всіх регіонах країни та кваліфіковані кадри, її потенційні можливості в протидії корупції в чинному антикорупційному законодавстві фактично не визначені.

Ще один контролюючий орган – Рахункова палата Верховної Ради. Усі фінансові операції в державі систематично мають бути піддані аудиторській перевірці. У правових демократичних країнах, де гілки влади справді не залежні одна від одної, законодавча влада відіграє важливу роль у контролі за витратами виконавчої. У США цю функцію виконує комітет Конгресу. А в парламентській системі, наприклад, в Англії – Рахункова комісія, яку очолює лідер парламентської опозиції. Така модель максимально звужує можливості зловживань із бюджетом. В Україні Рахункову палату також створено й затверджено парламентом, але її повноваження порівняно з європейськими структурами істотно обмежені [6].

Значну роль у протидії корупції можуть і повинні відіграти органи ліцензування певних видів робіт, аудиту, Державний пожежний нагляд, органи захисту прав споживачів тощо. Лише перелік контролюючих органів наводить на висновок, що за умови нормального їх функціонування рівень корупції в Україні міг би бути значно нижчим. Проте є й зворотний бік цієї проблеми. Сама кількість контролюючих органів стала серйозним підґрунтям корупції. Сьогодні суб'єкти господарювання й бізнесу – під впливом 40 видів штрафів. Тотальні перевірки ставлять під сумнів наміри контролюючих органів. Так, «Промінвестбанк» за підсумками 2000 року був визнаний найкращим платником податків. За 9 років він сплатив їх на суму понад мільярд гривень. Але, приміром, за два роки банк перевіряли: податкова адміністрація – 33 рази, НБУ – 27, Пенсійний фонд – 6, Державна комісія з цінних паперів – 3, Держказначейство, КРУ, МВС – по 2 рази [5]. Тільки сильні самодостатні банківські й фінансові органи в змозі витримати такий «контроль». Використовуючи власні повноваження, працівники контролюючих органів нерідко просто нав'язують громадянам і бізнесу свої послуги з проведення експертиз, консультацій, надання «обов'язкової» допомоги й т. п., що зазвичай пов'язано з корупцією. Необхідно вилучити з їхньої компетенції владні повноваження, максимально скоротити надмірні регулятивні функції, тим самим звузивши можливості для корупційних проявів.

Тож найголовнішою проблемою контролюючих органів є боротьба з «перевертнями», бо саме вони залишаються головною перепоною в досягненні реальних результатів у боротьбі з корупцією. Сьогодні майже в кожного українця є знайомий «перевертень». Потрібна земля для забудови,  потрібні технічні умови для підключення до комунікацій – йдіть до нього, потрібно зареєструватися – знову ж до нього. Помилковою є думка, що такі чиновники сидять лише в міністерських кріслах, військкоматах, міських службах, судах і контролюючих органах. Епідемія «перевертництва» дедалі більше охоплює сфери економічного, соціального та державного життя. Це свідчення того, що влада не справляється зі своїми функціями. На руїнах радянської номенклатури виникла нова каста чиновників – жадібних, безпринципних, космополітичних, а часто й некомпетентних. Саме тому громадяни не можуть реалізувати свої конституційні, соціальні та матеріальні права. Це породжує «тіньові» кримінальні канали взаємодії народу з владою, що в кінцевому підсумку вбиває віру населення в можливість побудови демократичної та справедливої держави. І ставить на порядок денний питання не лише про створення нової системи контролюючих органів, а й формування справді демократичного та високопрофесійного державного апарату загалом.

Джерела

1. Беляев В. П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. – 2001. – № 12. – С. 55.

2. Драган О. Нагляд за додержанням і застосуванням законів у сфері боротьби з корупцією // Вісник прокуратури. – 2006. – № 2. – С. 44–47.

3. Законодавство України про контроль та перевірки /За ред. В. С. Ковалевського. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – С. 4–5.

4.  Иващенко А. Серпом – по налогам // 2000. – 2006. – 7 апреля.

5. Інтерв'ю голови правління «Промінвестбанку» В. Матвієнка // День. – 2001. – 3 листопада.

6. Кирилов В. Інтернет проти корупції // Київський телеграф. – 2004. – 26 березня.

7. Мельник М. І., Хавронюк М. В. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність:  Навч. посіб. – К., 2002. – 576 с.

8. Рішення розширеного засідання колегії Генеральної прокуратури України від 22.12.2006 р.

9. Салви Ж. Судьи тоже берут «на лапу» // Труд. – 2004. – 29 сентября.

10. Статистичні дані Міністерства юстиції України.

11. Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. – М., 1995. – С. 136.

Автор: Євген НЕВМЕРЖИЦЬКИЙ