передплата Українською | In English

№14, липень 2008

Ієрархія законів і принцип «pacta sunt servanda»

Поділитися:

До питання про статус та місце міжнародних договорів у правовій системі України*

У світлі нинішньої дискусії про потребу проведення в країні конституційної реформи хотілося б звернути увагу на положення Конституції України в частині, що стосується міжнародного права та місця, відведеного йому в національному правовому просторі. Так, Основним Законом встановлено, що загальновизнані принципи та норми міжнародного права є основою для зовнішньополітичної діяльності України (ст. 18).

Міжнародні договори укладаються Президентом України (ст. 106) й, у передбачених законом випадках, мають отримати згоду Верховної Ради України на їхню обов’язковість (ст. 85). При цьому чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ст. 9).

Конституційний Суд України за зверненням Президента України або Кабінету Міністрів дає висновки про відповідність Конституції чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їхню обов’язковість (ст. 151). Якщо Конституційний Суд визнає, що міжнародний договір суперечить Конституції України, то його укладання стає можливим  лише після внесення відповідних змін до Конституції (ст. 9).

Тож механізм укладання міжнародних договорів визначено в українському законодавстві відносно чітко. Водночас виникають певні питання та дискусії стосовно сприйняття й застосування норм міжнародного права на практиці.

Наприклад, тлумачення згаданого положення статті 9 Конституції дало змогу двом колишнім суддям Конституційного Суду на шпальтах одного й того ж часопису дійти діаметрально протилежних висновків про належність України до країн моністичної чи дуалістичної традиції реалізації норм міжнародного права. Один  із  них,  П. Мартиненко,  вважає, що «Конституція України виходить з утвердження органічної єдності («монізму») міжнародного й національного права України. Як наслідок, конституційна система й правовий порядок в Україні вперше набули характеру «відкритості» щодо прямої дії норм міжнародного права, зокрема чинного міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, у внутрішньодержавних відносинах України» [9, с. 64]. Інший суддя, М. Савченко, переконаний, що «положення статті 9 Конституції України щодо дії міжнародного права в державі свідчить про самостійність систем міжнародного й національного права, тобто ця норма виходить із теорії дуалізму в їх співвідношенні. Для застосування в Україні міжнародні договори, норми, принципи та інші елементи міжнародного права мають бути в установленому порядку імплементованими у внутрішнє право» [11, с. 75]. Як бачимо, кожен із поважних суддів має рацію. І це може свідчити про те, що такі різнополюсні висновки зроблено ними через колізійність норм, які визначають статус міжнародного договору в правовій системі України. Бо,  якщо законодавець не передбачив прямої дії для міжнародних договорів, що набувають чинності без згоди парламенту, то навряд чи можна казати про монізм України. З другого боку, система права, в якій ратифікація договору водночас слугує інструментом його інкорпорації у внутрішнє законодавство (як, наприклад, в Україні)  вважається моністичною на відміну від країн (приміром,  Німеччина), де надання згоди на обов’язковість міжнародного договору та його прийняття у внутрішнє законодавство здійснюються двома різними актами парламенту. При цьому в Німеччині загальновизнані правила міжнародного публічного права, хоча й вважаються частиною національного законодавства, мають пріоритет над нормами національного права (стаття 25 Основного Закону). В  Україні ж примат загальновизнаних принципів і норм міжнародного права законодавчо проголошений лише в зовнішньополітичній діяльності. І це породжує суперечливе ставлення до норм міжнародного права, які наша держава, наприклад, має виконувати, беручи участь у міжнародних і регіональних організаціях та договорах, створює колізійні ситуації під час інкорпорації міжнародних норм і стандартів у національне законодавство.

Найгостріші дискусії в національній правовій науці виникають під час визначення місця міжнародних договорів України в ієрархії її нормативно-правових актів. Переважна більшість вітчизняних учених погоджується лише з тим, що міжнародні договори посідають нижчий щабель у цій ієрархії порівняно із самою Конституцією України. Далі погляди різняться.

Так, частина українських фахівців вважає, що чинні ратифіковані міжнародні договори посідають місце після Конституції України в ієрархії нормативно-правових актів і їхні норми мають перевагу над нормами національних законів та інших актів внутрішнього законодавства. Таку правову позицію викладено, наприклад, В. Євінтовим у коментарі до статті 9 Конституції України. На її підставі, а також Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року та законів України «Про дію міжнародних договорів на території України» від 10 грудня 1991 року, «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 року та принципу міжнародного права «pacta sunt servanda», закріпленого у Віденській конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, він дійшов висновку, що «1) норми міжнародних договорів, які введено в право України ратифікаційним законом, набувають статусу норм національного права і підлягають відповідному застосуванню. Пряме застосування норм договорів, про які йдеться, не виключається, якщо законодавець не здійснив спеціальну трансформацію цих норм у внутрішнє законодавство; 2) у разі колізії норм ратифікованого договору й норм національного права перші мають вищу силу над другими й підлягають пріоритетному застосуванню; 3) забороняється вводити в право України і, відповідно, застосовувати договори, які суперечать її Конституції [2, с. 27].

Саме до цих висновків ученого апелюють в Україні прихильники теорії примату міжнародного права [10, с. 6; 14, с. 230—231]. Однак твердження про домінування норм міжнародних договорів над нормами національного права в Україні є  неоднозначним і недостатньо переконливим.

Почнімо з принципу «pacta sunt servanda». Відповідно до нього кожен чинний договір є обов’язковим для його учасників і має сумлінно виконуватися. Крім того, учасник договору не може посилатися на приписи свого внутрішнього права для виправдання невиконання ним положень міжнародного договору.  Натомість деякі українські вчені вважають, що  цей принцип у нашій державі має сприйматися й застосовуватися як імперативний лише після набуття чинності новою Конституцією України.

Так, М. Козюбра стверджує: оскільки Віденська конвенція, у якій саме й закріплено принцип «pacta sunt servanda», прийнята ще до набуття чинності Конституцією України і не проходила перевірки Конституційним Судом щодо її відповідності Основному Закону, то й посилання на неї не є юридично коректним [4, с. 8]. Однак принцип недопущення посилання на внутрішнє право держави як виправдання невиконання своїх міжнародно-правових зобов’язань існував у міжнародному праві задовго до укладання Віденської конвенції, а в ній був тільки підтверджений [1, с. 241; 8, с. 207].  Отже, на наш погляд, некоректним є невиконання державою прийнятих нею міжнародних зобов’язань, а норми національного законодавства, включаючи Конституцію України, що не узгоджені з основними принципами міжнародного права, мають бути відкориговані й приведені у відповідність.

Водночас, згідно з вітчизняною Конституцією, загальновизнані принципи міжнародного права є основою зовнішньополітичної діяльності країни. І це підкріплює позицію прихильників ідеї пріоритету міжнародних договорів над національними законами та про застосування принципу «pacta sunt servanda» у внутрішньодержавних зносинах, що є обов’язковим до виконання для всіх органів влади, зокрема й судів.

Отже, залишається відкритим питання, чи є в країні  належне правове підґрунтя для твердження, що представники державної влади в Україні зобов’язані та, найголовніше, уповноважені надавати перевагу нормі міжнародного права над національною.

Однак попри всі наукові дискусії про визнання чи невизнання пріоритетності норм міжнародного права перед національними, після приєднання до Віденської конвенції про право міжнародних договорів закріплений у ній принцип «pacta sunt servanda» зобов’язав Україну неухильно виконувати всі взяті нею міжнародні зобов’язання, без будь-яких винятків і виправдовувань. Ця вимога підкріплюється й міжнародною судовою практикою.

У міжнародній судовій практиці є загальновизнане положення про те, що держава не може ні на що посилатися, включаючи й власну Конституцію, щоб уникнути виконання міжнародно-правових зобов’язань. Цей принцип, зокрема, було застосовано Постійною палатою міжнародного правосуддя в рішенні 1932 року у справі про поводження з польськими мешканцями на території міста Данцига [16, р. 24—25]. Однак мало хто намагався на підставі цього положення проголосити на національному рівні, що міжнародні договори мають вищу юридичну силу, ніж Конституція країни.

З приводу застосування принципу «pacta sunt servanda» варто пригадати слова, написані понад півстоліття тому Дж. Фітцморісом, про те, що формально міжнародне та внутрішньодержавне право як системи ніколи не можуть вступити в конфлікт. Конфлікт може бути лише тоді, коли  держава в особі її компетентних органів неспроможна чи не бажає на національному рівні діяти відповідно до таких міжнародних зобов’язань.

Але закріплення й проголошення пріоритету міжнародного права над національним на міжнародному рівні не може означати визнання такого пріоритету в кожній окремій державі.  А отже, й судді національних судів тієї чи іншої держави, окрім, можливо, країн з прецедентною системою права,  ніколи не зможуть  діяти всупереч національному закону й застосувати міжнародний закон, якщо на те немає відповідного припису національного законодавця. Та коли держава на законодавчому рівні не визначиться в питанні щодо обов’язковості для неї і всіх її суб’єктів права неухильного й належного виконання всіх без винятку міжнародних зобов’язань, вона нестиме міжнародну відповідальність за порушення своїх міжнародно-правових зобов’язань [15, р.70].

Тож питання про компетентність того чи іншого національного органу влади в частині виконання міжнародно-правових зобов’язань за умов існування щодо цього колізійних норм національного права залежатиме передовсім від повноважень, якими наділені національні органи центральної та місцевої влади [13, с. 41].

Згідно з аргументацією В. Євінтова, на підтвердження існування  в нашій державі пріоритету міжнародного права над національним слід брати до уваги Декларацію про державний суверенітет України, де проголошено принцип «примата норм міжнародного права перед нормами внутрішнього», та Закон України «Про міжнародні договори України», стаття 17 якого також закріпила пріоритет норм міжнародного договору в разі виникнення їхньої колізії з нормами національного права [2, с. 26—27].

Однак посилання на норми правових актів, прийнятих ще до набуття чинності Конституцією України 1996 року, під час тлумачення норм самої Конституції є неприйнятним, тим паче що вони не завжди між собою збігаються. Так, на думку колишнього Голови Конституційного Суду В. Скоморохи, «... відповідно до положення частини другої ст. 17 Закону від 22 грудня 1993 року, в тому разі, коли міжнародним договором, укладення якого відбулося у формі закону, встановлено інші правила, ніж передбачено законодавством України, застосовуються правила міжнародного договору України. Це не узгоджується з положеннями ст. 9 Конституції України, яка не визнає примату міжнародного права» [12; 4, с. 6—9].

На думку іншого судді Конституційного Суду, професора М. Козюбри, відсутність у Конституції положення про перевагу норм міжнародних договорів над нормами національного законодавства є свідомим рішенням Верховної Ради України, бо в проекті Конституції така норма містилася, але з остаточного тексту вилучена [4, с. 9].

Натомість, попри те, що конституційність відповідного положення про пріоритет норми міжнародного права над національною, проголошеного статтею 17 Закону України «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 року, вчені-юристи та практики ставили під сумнів, у новій редакції Закону «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 року не лише відтворено цю норму, а й істотно конкретизовано.  Наприклад, стаття 19  цього закону передбачає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору» [3, с. 540].

Окрім того, якщо в законі 1993 року йшлося про примат норм «міжнародного договору України, укладання якого відбулося у формі закону», то  закон  2004 року поширює пріоритетність норми міжнародного договору перед будь-якою нормою національного законодавства, адже в ньому вже йдеться про «міжнародний договір, який набрав чинності в установленому порядку». Тож в останній редакції згаданий закон ще більше віддалився від приписів Конституції в питанні визнання статусу міжнародного договору. Оскільки не всі міжнародні договори України потребують згоди парламенту, очевидно, що тепер відповідно до згаданого закону всі без винятку міжнародні договори, а не лише ті, що отримали згоду парламенту, «інкорпоруються» в національне законодавство. А це означає, що й міжнародні договори, які укладені поза межами парламентського контролю й згідно з Конституцією не є частиною національного законодавства України, повинні мати пріоритетність перед національними законами. Тобто принцип «pacta sunt servanda», хоча й не конституційно, але законом закріплений у правовій системі України. Цим визнано пріоритет  міжнародного договору, а отже, й примат міжнародного права перед національним.

Нова редакція наведеного положення закону знімає й дискусійне питання про ієрархію міжнародних договорів у вітчизняній законодавчій системі. У ній ідеться про правила, передбачені у «відповідному акті законодавства України», тоді як у старій редакції йшлося про правила, передбачені «законодавством України». Саме на основі останньої робилися спроби розташувати міжнародні договори в ієрархії нормативних актів України залежно від того, який орган влади надавав згоду на його обов’язковість. Наприклад, ратифіковані договори були на щабель вищі за закони; міжнародні договори, укладені Президентом України, але не ратифіковані, — вищі за видані ним національні акти (наприклад, укази); міжурядові договори — вищі за акти самого уряду.

Натомість очевидно, що  нова редакція закону, де йдеться про «відповідний акт законодавства», дає змогу говорити тепер про галузеву приналежність закону й міжнародного договору. Але в такому разі  нератифіковані парламентом галузеві міжнародні акти потраплять на щабель вище за національні галузеві закони. Отже, нинішня редакція Закону «Про міжнародні договори України» створила правову колізію та ще більше ускладнила й без того невизначене питання щодо місця міжнародних договорів України в її правовій системі.

Стосовно питання про співвідношення норм міжнародного та національного права, наприклад, В. Мицик зазначає: хоча дедалі більше вчених схиляються до потреби встановити пріоритет норм міжнародного права над нормами внутрішнього, більшість конституційних актів країн Європи не передбачають такого пріоритету [1, с. 282].

Оскільки така позиція вченого підтверджується й згаданим українським законом, на нашу думку, доречно звернутися до, скажімо, законодавства Франції в цій частині. Її Конституція (ст. 55) прямо вказує на пріоритетність ратифікованих та опублікованих міжнародних договорів перед відповідними нормами національних законів [6].

Гадаю, в разі відмови українського законодавця  під час здійснення конституційної реформи від ідеї проголошення в Основному Законі пріоритетності міжнародних договорів перед національними законами, обов’язково має бути знайдено інші правові засоби для усунення перманентних конфліктів між певними нормами національного законодавства України та її міжнародними зобов’язаннями. Наприклад, такі конфлікти існують між нормами чинного пенітенціарного, соціального чи пенсійного законодавства України та відповідними її міжнародними зобов’язаннями тощо.

Задля правового врегулювання такої «конфліктної ситуації» можна скористатися принципом, запропонованим колишнім Головою Європейського суду з прав людини Л. Вільдхабером [17, р. 218]. Він називав його «галузевим монізмом» [sector-monism], згідно з яким у самому законі передбачено, що в разі встановлення міжнародним договором інших правил, ніж ті, що закріплені відповідним законом, застосовуються правила міжнародного договору. Це формулювання про співвідношення  національної й міжнародної норми права відрізняється від згаданого положення статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України», бо останній (що сам не є актом вищої юридичної сили щодо інших законів) намагається встановити пріоритетність міжнародних договорів над усіма національними законами, які вже існують чи будуть прийняті. Такий підхід, на нашу думку, все ж має встановлюватися  Конституцією. Тим паче що законодавець висловив намір надати перевагу міжнародним нормам шляхом прийняття нової редакції Закону України «Про міжнародні договори України», про що вже йшлося.

Окрім того, на наш погляд, можна закріпити перевагу міжнародних норм та посилити відповідальність за виконання Україною міжнародних зобов’язань шляхом  внесення відповідних положень до самої Конституції, зокрема про вищу юридичну силу певних міжнародних договорів — таких, наприклад, як Європейська конвенція з прав людини. Гадаю, конституційне проголошення пріоритету цієї конвенції над нормами  внутрішніх законів країни сприятиме ефективнішому  вирішенню питання про дотримання гарантованих нею прав і дасть змогу оперативніше реагувати на рішення Європейського суду з прав людини, якщо він виявить порушення, обумовлене саме нормами закону. Приклади, коли Європейський суд виявляв саме такі порушення, вже існують [13, с. 41—42]. Знову ж таки доцільніше саме в Конституції України передбачати норму, закріплену в статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», яка проголошує, що «суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права».

Наостанок хотілося б ще раз підкреслити, що розмаїття поглядів на співвідношення норм міжнародного та національного права в Україні демонструє недостатню врегульованість цього питання на конституційному рівні. Й дискусії нині мають вестися також у контексті конституційної реформи, аби нарешті чітко визначити  місце міжнародного договору в правовій системі нашої держави, а отже, й знайти відповідь на запитання, яке співвідношення між нормами міжнародного та національного права обирає для себе Україна.


Джерела

1. Буткевич В. Г., Мицик В. В., Задорожній О. В. Міжнародне право. Основи теорії: Підручник / За ред. В. Г. Буткевича. — К. : Либідь, 2002.

2. Євінтов В. Пряме застосування міжнародних стандартів прав людини: (Коментар до ст. 9 Конституції України) // Український часопис прав людини. — 1998. — № 1.

3. Закон України «Про міжнародні договори України» // Відомості Верховної Ради (ВВР). – 2004. — № 50.

4. Козюбра М. Місце Європейської конвенції з прав людини у правовій системі України // Досвід застосування Європейської конвенції з прав людини в судочинстві України та Польщі: Матеріали науково-практичної конференції/ Упоряд. О. П. Корнієнко. — К.: Вид-во «А.П.Н.», 2006.

5. Конституція України // Відомості Верховної Ради. – 1996. — № 30. — Ст. 141.

6. Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. —  М.: Издательская группа ИНФРА-М — НОРМА, 2002.

7. Основний Закон ФРН від 23 травня 1949 року //http:// www.lib.com.ua/books/6/705n1.html

8. Лукашук И. И. Право международной ответственности. — М.: Волтерс Клувер, 2004.

9. Мартиненко П. Місце і роль Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року в конституційно-правовому механізмі України // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2.

10. Паліюк В. П. Застосування судами України Конвенції про захист прав людини та основних свобод. — К.: Фенікс, 2004.

11. Савенко М. Роль міжнародно-правових актів у діяльності Конституційного Суду України із захисту прав і свобод людини // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 2.

12. Скомороха В. Окремі питання імплементації норм міжнародного права і конституційна юрисдикція України // Український часопис міжнародного права. — 2002. — № 1.

13. Третьяков Д. Застосування практики Європейського суду з прав людини в Україні // Віче. — 2007. — № 9—10.

14. Шевчук С. Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод: практика застосування та принципи тлумачення в контексті сучасного українського праворозуміння // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. — 1999. — № 2.

15. Fitzmaurice. The General Principles of International Law Considered from the Standpoint of the Rule of Law 92 Hague Recueil 5 (1957-II) (Extracts) // D. J. Harris Cases and Materials on International Law London Sweet & Maxwell, 1998.

16. PCIJ. — 1932. — Ser. A/B. — No. 44.

17. Wildhaber L. «The European Convention on Human Rights and international law», in Inernational and Comparative Law Quarterly. — Vol. 56.

 

-------------
* Викладені в статті думки є особистою точкою зору автора й не відображають офіційної позиції Європейського суду з прав людини.

Автор: Дмитро Третьяков

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Останні новини

Новини 24 вересня: Лещенка хочуть повернути в УЗ, колізія в законі про олігархів Вчора, 24 вересня

"Слуги" мають два варіанти вирішення колізії в законі про олігархів Вчора, 24 вересня

Розгромний єврозвіт про Україну, воднева магістраль: головне за 23 вересня Вчора, 24 вересня

Новини 23 вересня: Рада ухвалила "антиолігархічний" закон, в США "вимикають" друкарський верстат 23 вересня

Україна евакуювала з Афганістану ще 100 людей, літак прибуде до Києва протягом доби 23 вересня

Посли G7 закликали не зволікати з реформою Вищої ради правосуддя 23 вересня

Бюджет-2022: у Міненерго кажуть, що Мінфін не врахував пропозиції на 7,6 мільярдів 23 вересня

Зеленський з трибуни ООН нагадав про Крим та Донбас і розповів про замах на Шефіра 23 вересня

Зеленський обговорив із головою Microsoft штучний інтелект 22 вересня

Новини 22 вересня: Лещенко більше не в наглядовій раді "Укрзалізниці", запуск Бюро економічної безпеки перенесли 22 вересня