№24, грудень 2007

Політико-управлінські функції парламенту

Дослідження парламентаризму реалізується шляхом зіставлення повноважень найвищих законодавчих і виконавчих органів державної влади. Себто – аналізу форми державного правління. Але якщо вийти за межі суто юридично-правового розуміння парламентів (коли ми сприймаємо їх не лише як органи, що наділені певним чітко визначеним колом конституційної компетенції та повноважень, а й як специфічну складову механізму політичного управління), можна встановити низку їхніх універсальних функціональних властивостей, що не залежать від форми правління.

Уже із самого поняття парламенту як найвищого органу законодавчої влади зрозуміло, що основною його функцією є законодавча. Зокрема, Г. Андрєєва описує її як «головну сферу його діяльності», що пов'язана з прийняттям законів, які регулюють суспільні відносини в даній державі [1]. Подібні твердження про законодавчу функцію як «серцевину парламентської діяльності» можна знайти й у інших поважних авторів [7].

Жодною мірою не ставлячи під сумнів правомірність такого підходу, хотілося б, проте, зробити одне зауваження. Справді, якщо ми розглядатимемо парламент як ключовий орган законодавчої влади, яка тлумачиться в контексті класичної доктрини поділу державної влади, то першим кроком тоді є висвітлення законодавчої функції парламенту. Та оскільки нас цікавить не так система державної влади, як механізм політичного управління загалом, доцільно звернутися до тези, яку висловлюють у монографії «Аналіз політики» Д. Веймер та Е. Вайнінґ [3]. На їхню думку, парламенти, фактично виробляючи і втілюючи державну політику, відіграють у політичному управлінні вирішальну роль. Звісно, їхнім основним повноваженням є прийняття законів. Однак згадані дослідники акцентують увагу насамперед не на самій законодавчій функції, а на передумовах, що є її основою. Тобто парламент як орган законодавчої влади набуває свої повноваження насамперед як колегіальний носій і виразник суспільного інтересу. Інакше кажучи, парламенти приймають закони, обов'язкові до виконання на всій території держави, бо їхній депутатський корпус якраз і представляє громадян-виборців, що делегують частину своєї суверенної влади державі в особі парламенту. Серед вітчизняних фахівців цю ідею (хоча й у дещо іншій формі, а саме через призму конституційного права) свого часу висловлювали Є. Тихонова й О. Ющик, які вказували на специфічний правовий статус парламентів, що постають водночас і як законодавчі, і як представницькі органи державної влади [8].

Ця теза стає зрозумілішою, якщо звернімося до класичного тлумачення демократії як влади народу. Справді, демократія неможлива без народовладдя. Адже через народовладдя та народний суверенітет встановлюється зв'язок між народом (громадянами) й державою. Цю саму тезу обґрунтовує О. Тодика, котра слушно зазначає, що нині такі поняття, як «демократія», «конституціоналізм», «конституційний лад», «державність» тощо, просто неможливо аналізувати відірвано від поняття «народовладдя» [9]. Не випадково в статті 5 Конституції зазначається: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування». Подібне положення (попри певні відмінності в реальних юридичних формулюваннях) міститься в переважній більшості сучасних конституцій демократичних держав.

Характеризуючи процес реалізації влади народом, поряд з формами безпосередньої демократії особливу увагу завжди приділяють парламенту, адже, як виборний орган державної влади, він являє собою специфічний зріз політичних та інших інтересів суспільства. Парламенти, як правило, формуються шляхом безпосереднього народного волевиявлення (виняток становлять створені за процедурою непрямих виборів). Завдяки цій найвищій формі політико-правової легітимації вони й набувають законодавчої функції. Адже закон, відповідно до свого доктринального тлумачення, є «нормативно-правовим актом найвищого представницького органу державної влади або всього народу (під час референдуму), який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю й інтереси більшості населення і має найвищу або вищу юридичну силу по відношенню до всіх інших нормативно-правових актів» [4]. Закон часто визначається як державний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найважливіші суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу та встановлення загальнообов'язкових правил поведінки суб'єктів цих відносин і юридичної відповідальності за порушення цих правил. Це визначення також фіксує декілька принципово важливих для нашої розвідки моментів. Формально в ньому не вказується на орган, що приймає закони, але воно передбачає, що норми закону мають загальнообов'язковий характер. Як відомо з теорії права, норма визнається обов'язковою для громадян у тому випадку, якщо вони самі мають стосунок до її прийняття. Тому навіть щойно наведене визначення все одно передбачає, що в процесі прийняття закону має бути реалізована процедура залучення народу (суспільства). Інституційною формою такого залучення і є діяльність парламенту й інститут парламентаризму.

Тож кажучи про роль і значущість парламентів у процесі політичного управління, слід наголосити, що вони виконують надзвичайно важливу функцію зв'язку між системою державного управління загалом та суспільством. Тому ми цілком згодні з Е. Гейвудом, котрий пише: парламенти – це своєрідний канал зв'язку, який працює в межах тієї чи іншої політичної системи й дає змогу державі адекватно та вчасно реагувати на вимоги й потреби суспільства [10]. Нагадаємо, що, за Е. Бьорком, представники народу є свого роду «довіреними особами», які можуть діяти на власний розсуд і цілком самостійно в міру своєї компетенції та розуміння сутності справ. Наразі ми ведемо мову не про безпосереднє представництво конкретних політичних інтересів, а про представницьку участь суспільства в процесі політичного управління. У цьому сенсі доволі цікаве зауваження щодо діяльності парламенту роблять Л. Герасіна та М. Панов, які пишуть: «Увесь парламент і кожен депутат окремо може виступати в ролі «гласу народу», його «опікуна», «слуги», «дзеркала» народної волі. Крім того, кожен депутат має так званий загальний мандат, за яким він отримує право представляти всю націю в цілому» [6]. Інакше кажучи, імперативна сила законів, що приймаються парламентом, легітимується тим, що цей орган державної влади діє від імені всього народу та в його інтересах. До речі, треба зауважити, що навіть попри всю критику парламентів та парламентаризму, яку знаходимо в Ґ. Лебона, він, однак, визнає: саме завдяки парламентам народ отримує можливість здійснювати владу, що може бути охарактеризована як народне самоврядування через державні інституції [5].

Зважаючи на відмінності між поняттями державного та політичного управління, слід наголосити на ролі політичних партій у діяльності парламентів. Це означає, що, діючи в інституційній системі державної влади, парламенти дають змогу активізувати вплив громадських інститутів. Наразі такими суб'єктами політичного управління виступають політичні партії.

Значною мірою сучасні наукові суперечки точаться довкола способу збалансування повноважень у системі державної влади. Деякі дослідники вважають, що в сучасних умовах демократичного розвитку роль і значущість парламентів лише посилюватимуться. Інші наполягають на принципі паритетності у взаємодії гілок державної влади. Зазначимо: з погляду функціонування політичного управління загалом парламенти відіграють ключову роль. Адже саме вони дозволяють синтезувати та гармонізувати процес політичного управління через поєднання державних і суспільних інтересів, повноважень державного та представницького за своєю природою органу.

Отже, охарактеризувавши роль парламенту в процесі політичного управління, спробуймо окреслити коло специфічних функцій, які він виконує. Окрім законодавчої, до найважливіших функцій політичного управління варто віднести: а) контрольно-наглядову; б) політичного рекрутування; в) політичної легітимації. Кожна з них дає змогу парламенту не лише реалізовувати належну йому політичну владу, а й брати опосередковану чи безпосередню участь у процесі формування загальних політичних цілей і їх практичного втілення. При цьому (зважаючи на те, що участь у процесі політичного управління беруть й інші органи державної влади) парламенти шляхом реалізації згаданих функцій отримують змогу коригувати розподіл політичної влади та сприяти її збалансуванню.

Хотілося б звернути особливу увагу на функцію політичної легітимації. На перший погляд, її віднесення до групи функцій політичного управління є помилковим. Справді, якщо ми виходитимемо з розуміння управління як «творчого, продуманого, організуючого та регулюючого впливу на суспільну життєдіяльність» [2], то акти легітимації лише підтверджують певний статус органів політичної влади, не маючи прямого стосунку до будь-яких управлінських дій. Однак наразі класичний «адміністративно-управлінський підхід» має певні хиби. Ідеться про те, що процес політичного управління значно складніший, аніж державне управління. Він пов'язаний не тільки з циркуляцією політичної влади, а й із її формуванням, бо від того, як ця влада сформована і як сприймається суспільством, залежать спосіб і наслідки політичного управління. Легітимація виявляється базовою функцією парламенту. Вона покликана: а) сприяти визнанню політичного режиму загалом; б) забезпечити прозорість розробки та прийняття законів. З огляду на це цілком слушно пов'язати політичну легітимацію з функціями парламенту, які мають безпосередній стосунок до формування та розвитку механізмів політичного управління.

Парламентський контроль передбачає систему норм, які визначають порядок нагляду та перевірки діяльності органів виконавчої влади та її оцінки із застосуванням відповідних санкцій (вотум недовіри, імпічмент тощо). Цю функцію сучасних парламентів варто розглядати в контексті розвитку політичної влади. У цьому сенсі важливі два основні моменти. З одного боку, завдяки своїм контрольним функціям парламенти отримують реальні можливості підтримувати баланс у системі політичної влади. Адже ефективний парламентський контроль унеможливлює узурпацію всієї повноти політичної влади жодним із органів державної влади, запобігає зловживанням. З другого боку, завдяки різноманітним формам парламентського контролю парламенти спрямовують механізм політичного управління в напрямі узгодження дій владних інститутів, коли сам механізм політичного управління постає як одне ціле, а не як сукупність різноманітних самодостатніх елементів.

Нарешті, останньою з функцій сучасних парламентів слід назвати функцію політичного рекрутування. Її роль і значущість очевидні, якщо описувати механізм політичного управління в термінах не політичної статики (кажучи про структурну та інституційну організацію цього механізму), а політичної динаміки (домінуючим поняттям виступатиме категорія політичного розвитку, змін у системі політичної влади та політичного управління). Справді, в процесі політичного управління постійно спостерігається оновлення політичних еліт. В авторитарних режимах ця функція парламенту практично не працює, оскільки на органи законодавчої влади покладено лише функцію формального узаконення політичних рішень, які приймаються правлячою верхівкою або владною клікою. Але за демократичних політичних режимів саме парламенти стають «горнилом» нової політичної еліти. Вони відіграють значну роль у визначенні загальної динаміки розвитку політичного управління. До того ж успішність і ефективність реалізації цієї функції можуть бути одним із критеріїв визначення рівня демократичності політичного управління. Адже нейтралізація або свідоме обмеження функції політичного рекрутування завжди призводить до своєрідної «консервації» політичних еліт й уповільнення розвитку механізмів політичного управління, відтворення напрацьованих схем збереження влади за певними політичними силами, угрупованнями, кланами.

Отже, дослідивши основні функції парламентів у процесі розвитку політичного управління, можна виокремити принаймні такі з них: народне представництво, законотворення, політична легітимація, парламентський контроль і політичне рекрутування. Кожна з них покликана сприяти консолідації різних елементів загального процесу формування та реалізації політичної влади. Подальший розвиток політичної системи України значною мірою залежить від реалізації функціонального потенціалу кожного з елементів механізму політичного управління. Тому, оцінюючи останні інституційні зміни, слід зазначити: так і не було розв'язано головної проблеми – існування декількох цілком самостійних центрів формування та реалізації політичної влади.


Джерела

1. Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран. – М., 2005. – С. 402.

 2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М., 1997. – С. 29–30.

 3. Веймер Д. Л., Вайнінг Е. Р. Аналіз політики: Концепції і практика. – К., 2000. – С. 188–189.

 4. Котюк В. О. Теорія права: Курс лекцій. – К., 1996. – С. 42.

 5. Лебон Г. Психология народов и масс. – Спб., 1995. – С. 303–305.

 6. Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність/ За заг. ред. М. І. Панова, Л. М. Герасіної. – К., 2005. – С. 157.

 7. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. – М.,1995. – С. 259.

 8. Тихонова Є., Ющик О. Прийняття нової Конституції України – на законодавчу основу// Віче. – 1996. – № 1 (46). – С. 10.

 9. Тодика О. Ю. Співвідношення конституційного ладу і народовладдя: Теорія і практика// Вісник Академії правових наук України. – 2004. – № 1 (36). – С. 28.

 10. Хейвуд Э. Политология. – М., 2005. – С. 391.

Автор: Іван ГЛАДУНЯК

Архів журналу Віче

Віче №3/2016 №3
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Прем’єр Бельгії: Деякі євродепутати поширювали роспропаганду за гроші Сьогодні, 29 березня

1 млн снарядів навесні, новий пакет зброї з Німеччини, переговори з урядом Польщі: новини дня Сьогодні, 29 березня

Прем’єр: Україна домовилася з ЄС про пріоритетний скринінг законодавства у сфері агрополітики Сьогодні, 29 березня

Рада Україна-НАТО зібралась у Брюсселі через останні удари РФ по інфраструктурі Сьогодні, 29 березня

Зеленський розповів про розмову зі спікером Палати представників США Джонсоном Сьогодні, 29 березня

Польські ЗМІ розповіли, як Туск переконав Макрона змінити умови імпорту не на користь України Вчора, 28 березня

Шмигаль прибув на міжурядові переговори до Варшави Вчора, 28 березня

Болгарію чекають дострокові вибори: ще одна партія відмовилась формувати уряд Вчора, 28 березня

Вибір ідеальних чоловічих шкарпеток. Поради Вчора, 28 березня

Вибір майстер-класів у Києві Вчора, 28 березня